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工程项目采购合同监督的难点及对策

2005-07-27 00:00    【  【打印】【我要纠错】

    摘要: 工程项目采购合同监督是工程项目政府采购全过程监督的重要环节。加强工程项目采购合同执行的监督,对确保工程项目质量、降低工程项目成本、提高工程项目采购效益、防止工程项目采购中的腐败现象等都具有十分重要的意义。

    关键词: 工程项目 采购合同 监督 对策

    财政部出台的《政府采购合同监督暂行办法》,对加强包括工程项目采购在内的政府采购合同的监督,确保政府采购合同的严肃性,起到了十分重要的作用。但由于工程项目采购有其特殊性、复杂性,目前正处于起步阶段,一些相关的监督管理办法和制度还不完善,致使在合同执行过程中,随意调整项目、降低质量标准、延长工期、增减工程项目量等问题时有发生,工程项目采购合同监督工作面临着一些困难和问题,工程项目采购质量和效益受到了一定影响。因此,采取有效措施,强化工程项目采购合同执行过程的督监,已是各级政府采购部门急需研究和解决的重要课题。

    一、难点

    1.认识错位,逃避监督。政府采购制度已在全国广泛推行,并取得了十分显著的社会、经济效益,得到了社会各界的认同。但仍有少数单位、少数人的局部利益、本位主义思想仍在作怪,认为政府集中采购后单位用钱、办事不如以前方便,谋取小集团利益甚至私利的"财路"被堵住,但又不敢顶风作对。因此,就变政策为对策,想方设法逃避监督。如有的单位在工程项目采购合同执行中,不经审批,随意增加项目、提高标准、增加工程项目款;有的单位上报的采购方案粗略,甚至隐瞒部分项目不报,一旦合同签订并施工后,又提出要增加项目、提高标准;还有的单位在合同验收时好人主义思想严重,不对照合同条款严格把关,而是你好我好,草率了事。

    2.监督机制不健全。由于工程项目采购目前正处于起步阶段,一些相关的监督管理制度尚未建立和健全,给合同监督管理工作带来了一些困难。一是监督制度不健全。如工程项目现场监督、质量检测、分段验收、竣工验收等办法和制度没有完全建立和推行;二是监督主体不明确。采购合同监督机关应是政府采购主管部门。但由于正处在起步阶段,专家信息库尚未建立或正在建设之中,专业人才比较缺乏,对工程项目监督有些力不从心;行政监察部门虽然具有对政府采购的监督职能,但由于人员少、任务重,不利于监督。由于上述原因,事实上已给被监督单位留下了逃避监督的空档。

    3.监督管理手段乏力。一是事前控制不严。由于工程项目实行政府集中采购不久(以前由建设部门负责),政府采购部门又缺少这方面的专业人员,对工程项目项目的技术性、合理性、经济性等掌握不准,在采购方案审核时把关不严,从而使工程项目项目在合同执行中不得不做一些相关调整。二是事中监督不力。工程项目合同执行阶段,由于政府采购部门(采购中心)不具备监督职能,采购主管部门和行政监督部门任务繁重,往往依靠采购单位(甲方)进行施工现场管理、协调和监督,而采购单位既不具备监督职能(本身是被监督的一方),又没有专业人员,让其如何监督?三是事后把关不住。工程项目合同验收是综合性的验收,应在专业验收(主要指质量验收)的基础上进行。而在实际工作中,往往由采购单位牵头,组织相关部门组成的综合验收小组(含专业验收部门的人员)进行,将综合验收和质量验收合二为一。由于采购单位本身是受监督的一方,让其牵头组织验收,在一定程度上影响了专业验收工作的独立性,综合验收结果总是成绩多多,问题廖廖。

    二、对策

    针对目前工作采购合同监督存在的困难,笔者认为,强化工程项目采购合同监督,要在充分考虑我国工程项目政府采购的现状和特点及其与国际接轨的紧迫性的同时,借鉴国际先进经验,从法律法规、管理体制、监督手段等多方面入手,并着重做好以下几方面工作:

    1.健全"四制".要在建立健全工程项目采购合同监督法规体系的同时,大力推行工程项目监理制、质量检测制、分段验收制和跟综监督制,这是强化工程项目采购合同监督的前提条件。工程项目监理实行双层负责制,即建筑质量监督部门对专业监理公司进行监督,专业监理公司对施工过程及每一环节进行质量监督。专业监理公司的监理费用由采购单位负担,列入工程项目建设总成本。质量检测由技术监督部门和建筑质量检测部门负责,合同规定必须抽检的产品和材料,施工单位必须送检,检测费用由施工单位负担,列入施工总成本。分段验收主要由采购单位、监理公司、建筑质量监督部门负责,对施工过程的每一阶段及其主要环节,必须经过初验合格后方能转入下一阶段施工,并由相关人员签字认可。跟综监督主要由政府采购主管部门、行政监察部门负责,对采购单位和施工单位在合同执行中的行为进行跟综监督,发现问题,及时纠正和查处。上述4种制度既相互交差,又对同一工程项目合同发挥监督作用,从而形成了分工负责、相互制约、层次分明、纵横交错的工程项目采购合同监督管理体系,从制度上打下了坚实的基础。

    2.把住"三关",强化工程项目采购合同监督。必须紧紧抓住事前、事中、事后三道关口,严防死守,这是强化工程项目采购合同监督的关键所在。把住三关,即技术方案审核关、履约过程监督关、竣工验收关。首先,在招标采购前,对采购单位提供的工程项目技术方案,通过现场核实、召开专家论证会等形式进行审核把关,确保项目设计和施工方案科学、合理;对工程项目材料的质量标准、技术参数及规格型号等进行量化、细化审核,确保工程项目招标并签订合同后没有或者只有微小的变动因素。其次,加强合同执行中的监督检查和处罚力度。对采购单位或施工单位在合同执行中出现的违约、违规等问题,各相关监督机构要认真履行职能,进行严肃处理,如限期返工、停止施工、解除合同、停止付款等。涉及违法违纪问题,及时移交司法机关依法追究。第三,搞好竣工验收结算。工程项目合同验收是一项综合性的验收工作,必须对照采购合同逐项逐条验收,严格把关。凡验收不合格的项目,必须限期返工;凡有违背合同规定的,必须及时查明原因,报有关部门严肃处理。这是强化合同监督的最后一道防线,必须牢牢把握。

    3.实行"二分离".根据工程项目采购的特点,工程项目合同监督必须实行行政监督和专业监督分离,综合验收和专业验收分离,这是强化工程项目采购合同监督的重要手段。行政监督主要是对合同执行主体及其行为和结果的监督,专业监督主要是对合同客体即工程项目质量的监督。前者主要指政府采购主管部门、行业主管部门和行政监察部门行使的监督职能。后者主要指专业监理公司和专门的质量检测机构行使的监督职能。专业监督和检测必须独立地进行,不应受任何行政干预。否则,确保工程项目质量只能是一句空话。工程项目采购合同验收,应实行综合验收和专业验收分离,综合验收必须在专业验收的基础上进行。专业验收是对工程项目质量的检测和评定,而综合验收不仅是对工程项目质量的验收,还要对采购合同其他所有条款进行验收。因此,专业验收主要由质量监督部门和检测部门独立地进行,并出具工程项目质量监督和检测报告,作为工程项目合同综合验收和竣工结算的依据。综合验收应由政府采购部门组织由采购单位、行业主管部门及有关技术专家组成的综合验收小组进行,对合同中规定的工程项目项目、质量、数量、价款、工期等进行全面验收,并出具由验收人员签名、采购单位盖章的书面验收报告,作为竣工结算和支付工程项目款的依据。

    4.严格"一审批".工程项目采购合同执行中,若遇确需调整的项目及标准,采购单位必须及时上报,经政府采购主管部门审批、有关部门现场核实后重新招标或与原施工单位签订合同(补充合同),并报政府采购主管部门备案,这是强化工程项目采购合同监督的重要措施。不得边建边报、先建后报或者有意隐瞒不报,更不得与施工单位私下交易。对采购单位出现的上述违纪违规问题,一经发现,必须严肃查处,公开曝光,从而断掉少数单位企图逃避政府采购监督的惟一后路。对施工单位有意串通采购单位作弊的,一经发现,必须立即停止付款、解除合同,直至依法追究。

延伸阅读:采购 合同 监督
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