二、进一步推进土地整理工作的建议

　　针对以上问题，建议尽快制定专门的土地整理法规或行政规章，笔者认为在此法规中应包含以下内容：

　　1、转变政府职能，建立土地整理工作的利益驱动机制，促进土地整理产业化发展

　　通过分析可见，推动土地整理工作不能采取行政强制措施，当务之急是建立土地整理的利益驱动机制，以有效促进土地整理工作的顺利开展。此项要求已经得到了国家的高度重视，国土资源部先后出台了耕地总量动态平衡保护目标责任制，土地整理数量与建设用地指标置换政策，建立土地整理项目示范区的典型带动作用等一系列方针政策，推动了全国土地整理工作的顺利开展。

　　但应当指出土地整理工作的利益驱动机制应当包含两方面因素，其一是调动地方政府开展土地整理的积极性；其二是调动土地所有权主体。农民集体开展土地整理的积极性。前者是治标之策，后者才为治本之途。建议土地整理法规为土地所有者设定有利因素，调动农民集体及至农户开展土地整理的积极性。

　　2、加快农村土地确权登记工作，完善农村基层民主建设推进村民自治，以地位平等、意思自治的民法原则解决土地整理带来的土地权属调整

　　（1）依照土地管理法和国家有关土地承包的方针政策，加强农村土地管理工作，确认、规范农村土地集体所有权。结合农村的实际，在保持农村稳定的前提下，尊重农村土地经营现状，依法确认不同地块的所有权主体，加快土地的确权登记工作，为土地整理工作的开展奠定基础。

　　对本集体所有的土地应依照国家土地承包的方针政策，由本集体成员民主决策承包给本集体的成员（或本集体外的承包人），签订土地承包合同，约定合同双方的权利与义务关系，合同的存续期间应为30年。为人口变动而保留的“机动地”，应严格限制在规定的比例内。在有条件的地区实行“增人不增地，减人不减地”的政策。推行村民自治，农村基层干部的行为建立民主决策机制，明确土地承包经营的发包人与承包人的权利与义务，保护农民利益。

　　在土地调整过程中，尽量做到农户所承包的土地能连成一片，以促进农业生产机械化水平和劳动生产率的提高，为农田基本建设、农村土地整理工作创造条件。

　　（2）明确土地所有权主体的法律地位完全平等

　　行政管理权不能替代土地所有权，乡（镇）、村、村民小组等土地所有权主体相互独立，不能随意用行政命令变更土地界限，调整土地所有权客体。

　　基层政府组织开展土地整理，调整田块工作时，应当以相对独立的中间人的身份，组织田块所有者进行平等协商，杜绝以行政命令强行调整地块。加强农村村民自治制度建设，发挥村民管理本村事务的民主权利，参加地块调整的村或村民小组的代表应当真正代表集体意志。

　　为使村民对抗行政权利对土地所有权、土地承包经营权的妨害，有法律上的依据，建议国家在即将制定的物权法中创设农地使用权，或制定农村土地经营法，对土地的承包经营权给予物权的确认，创设农地使用权。在农地使用权获得法律上的物权地位以后，土地承包经营合同仍可以存在，由集体土地使用权人与承包耕作者之间订立承包经营合同，该合同成为土地租赁经营的一种特殊形式，承包者可以是本地居民，也可以是非本地居民，从而促进土地流转，提高土地利用效率，促进当地农业经济的发展。

　　总之，制定专门的法律法规以设定土地整理利益驱动机制、保护土地所有者权益，是促进土地整理工作顺利开展、维护农村稳定、发展农村经济的必由之路。