集体非农建设用地流转是围绕集体土地产权这个核心内容展开的。土地产权关系明晰、权能明确是集体建设用地使用权流转有序进行的前提条件。

　　综观我国国有土地使用制度改革，始终是围绕土地产权制度建设进行的。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。在法律上明确了土地所有权的国家所有制和集体所有制，同时规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。此后，随着中国经济体制的改革，土地的经济价值得到重新认识。在市场机制的作用下，土地使用者迫切需要更多的权利以促进土地的流动，对此，1988年《宪法》确定了：“土地使用权可以依照法律的规定转让”，使土地使用权和所有权分离，明确了可交易的产权内容。1990年5月19日国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定“依法取得的城镇国有土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。”进一步明确了土地使用权是一项独立的经济权利。新《土地管理法》又明确了国务院是国有土地的代表。

　　从我国国有土地产权制度建设过程中可以看到，它是对土地产权边界的划分，是对土地产权权束中不同权利的重新界定的过程。土地产权制度的不断完善是土地使用制度改革的前提，是土地市场健康发育的基础，而土地市场的不断发展反过来又促进土地产权制度的逐步建立和完善。