新《土地管理法》规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”“开发未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经过依法批准后进行。”从以上规定看，一方面国家鼓励合理开发利用土地，特别是开发成农用地，同时又规定，无论开发成建设用地还是开发成农用地，都必须经过依法批准。

　　实际上，自我国实行土地统一管理体制以来，农用土地开发就依法纳入了用地审批的范畴。1991年颁布的《土地管理法实施条例》规定：“开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准”：“一次性开发一万亩以上二万亩以下土地的，须经国家土地管理局批准；一次性开发二万亩以上土地的，须经国务院批准。”1992年，原国家土地管理局发出《关于加强土地后备资源开发项目审批管理工作的通知》，对开发国有土地后备资源的审批办法作了具体规定。

　　目前，从有关法律法规的规定看，对集体土地开发成农用地的管理规定较少，这部分土地开发涉及农民千家万户，比较零散，但数量也较大。如何加强对集体土地开发利用的管理，使集体土地开发成农用地同样做到科学合理、符合规定的要求，需要在新《土地管理法》的配套法规和各地有关土地管理法规中具体加以明确。