我国人口众多而可利用的国土面积相对有限，在此背景下，大力开展土地开发、土地整理工作，增加可利用土地数量成为时代的必然要求。我国土地后备资源并不丰富，而且生态环境较为恶劣，土地开发前景不容乐观，土地整理成为增加可利用土地面积的有效途径。新修订的《土地管理法》规定：“国家鼓励土地整理”，依据《土地管理法》，土地整理是指在一定区域，按照土地利用总体规划，合理组织土地利用方式，对田、水、路、林、村等进行综合整治，增加有效耕地面积，改善农业生产条件与生态环境。显而易见，开展土地整理必然产生对农村土地所有权的客体与土地所有权能的约束与限制。目前，我国广大农村地区的生产力水平仍较低，土地依然是农民赖以生存的生产资料，能否调整好土地整理所涉及到的方方面面的利益关系，成为保持农村稳定，促进土地整理工作顺利开展的关键。本文试图就亟待解决的有关法律问题做以下探讨。

　　一、土地整理涉及的主要法律问题

　　1.1“授权性法律规范”与“义务性法律规范”的矛盾依照法学原理，法律规范分为行为人有权自己做出某种行为的权性法律规范与要求行为人应当从事或不得从事某种行为义务性法律规范两类。明确土地整理法律规范的类型，是确定土地整理采用国家强制执行，或者采用利益驱动以引导发展的方式的关键。我国《土地管理法》规定“国家鼓励土地整理。

　　县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生存环境。“从文字表述上看，一方面规定”国家鼓励土地整理“，似乎应属于授权性法律规范，另一方面规定县乡政府应当组织土地整理工作，应属于义务性法律规范，两者之间存在显而易见的矛盾，明确确定该法律规范的性质，是决定如何开展土地整理工作方式的法律依据。

　　笔者认为土地整理法律规范是“法律社会化”的体现，是授权性法律规范。

　　其一、土地整理法律规范不是义务性法律规范。土地管理法规定的“土地整理义务”不能说是真正法律意义的义务。法学所称“义务”是指法律对某种行为的限制与约束，任何义务都与违反义务的法律责任相联系，义务总是与某种不利的或一般来说人们不希望发生的后果归结相连，如剥夺生命、财产、自由等处罚。不产生对其不利后果的义务，是空洞的义务，在实践上缺乏可操作性。我国土地管理法虽然规定了县乡政府应当组织土地整理工作，但没有规定不开展土地整理的法律责任，显然不能成为真正法律意义的义务。

　　其二、从保护土地所有者权益出发，实施土地整理只能是授权性法律行为。

　　依照我国宪法和土地管理法，农村土地主要由村民小组集体、村农民集体、乡（镇）农民集体拥有。按照民法原理，农民集体所拥有的土地所有权是最安全物权，包含对土地占有、使用、收益与处分的全部权能，具有绝对性与排他性，非经法定理由不得被变更、终止。据有关资料显示，我国土地整理工作主要采取田块归并、沟渠调整、道路建设、村庄合并、土地保护、流域治理以及景观维护等方式。显而易见，开展土地整理必然调整农村集体土地所有权的客体，约束与限制土地所有者的占有、使用、收益和处分权能。当代社会中，这种对农村集体土地所有权的约束，是公共利益对所有物权的限制，是“法律社会化”的表现，符合民法发展的基本趋势。但这种限制仅仅是在尊重所有权的基础上，并且只有通过法律才能实现的。也就是说对土地所有权的限制应当是在尊重土地所有物权的排他效力与绝对效力基础之上。所以开展土地整理工作只能是通过建立利益驱动机制，引导农民集体自发进行，土地整理法律规范只能是授权性法律规范。

　　1.2土地整理工作的开展势必会带来土地所有权客体，地块的调整，正确处理由此带来的利益关系，是促进土地整理工作发展的当务之急

　　我国宪法与土地管理法规定，作为土地整理对象的农村土地，其所有权主体主要是乡镇农民集体、村农民集体、村民小组集体三种形式，对农村土地进行整理显而易见涉及到对不同土地所有权人的所有权客体进行调整。

　　在我国目前集体所有权主体虚位，农村基层民主政治建设尚不健全的情况下，土地整理工作的开展难免会带来一系列问题。

　　目前，农村地区普遍存在着以行政管理权代替土地财产所有权，随意调整农村土地、干涉农户生产自主权现象。集体所有权按其本来含义应当是全体集体成员共同所有。我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家的以外，属于集体所有。”但“农民集体”的具体涵义法律并无详细的规定。土地管理法规定“村农民集体所有的土地由集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。”由农民集体经济组织进行管理符合法理，但现实情况是，由于大多数地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡，农民缺乏行使集体所有权的组织和程序。这种情况下，依据土地管理法农村土地所有权主体包括乡镇农民集体所有、村农民集体所有、村民小组集体所有三种形式，分别由乡镇政府、村民委员会、村民小组行使管理经营权利，在村民自治制度尚未健全的情况下，乡镇随意调拨村的土地或村随意调拨组的土地等，乡（镇）、村侵占、挪用被征用土地农民集体的土地补偿费的现象较为普遍。土地整理所带来的耕地有效面积的增加，在进行土地权属调整时以行政管理权来调整土地显然会不同程度地存在。

　　土地承包经营权是通过集体经济组织与农户家庭签订经济合同的形式，把土地承包给农户具体经营，以合同的形式确定双方的责、权、利关系，农户籍以获得的土地经营权利。这一制度实现了所有权与经营权的分离，扩大了农村集体土地的农民经营自主权，调动了农民生产积极性，极大地促进了农村生产力的发展。但是由于土地承包经营采取合同的形式，而且没有农村土地经营的专门法规，虽然党和政府经常宣布延长土地承包经营合同期限的政策，并且土地管理法也明确规定了土地承包期限，某些基层干部由于没有专门法律法规的规范约束，频繁变更土地承包经营合同，甚至不订立合同，动辄以收回合同承包经营权惩罚农民，谋取私利，农民常常担心承包土地的变化，不愿加大对土地的投入。在有些地方在农民的承包土地以外，还留有相当数量的超过国家规定比例的“机动地”，由乡、村干部支配。这种随意变更或根本不订立承包合同的方式在某些地区十分普遍，成为向农民征收高额税费的手段，侵犯农民权益，影响十分恶劣。

　　由此可见，开展土地整理工作，难免存在着以行政管理权替代土地所有权，强制开展土地整理、强行调整地块的情况。

　　二、进一步推进土地整理工作的建议

　　针对以上问题，建议尽快制定专门的土地整理法规或行政规章，笔者认为在此法规中应包含以下内容：

　　2.1转变政府职能，建立土地整理工作的利益驱动机制，促进土地整理产业化发展

　　通过分析可见，推动土地整理工作不能采取行政强制措施，当务之急是建立土地整理的利益驱动机制，以有效促进土地整理工作的顺利开展。此项要求已经得到了国家的高度重视，国土资源部先后出台了耕地总量动态平衡保护目标责任制，土地整理数量与建设用地指标置换政策，建立土地整理项目示范区的典型带动作用等一系列方针政策，推动了全国土地整理工作的顺利开展。

　　但应当指出土地整理工作的利益驱动机制应当包含两方面因素，其一是调动地方政府开展土地整理的积极性；其二是调动土地所有权主体？？农民集体开展土地整理的积极性。前者是治标之策，后者才为治本之途。建议土地整理法规为土地所有者设定有利因素，调动农民集体及至农户开展土地整理的积极性。

　　2.2加快农村土地确权登记工作，完善农村基层民主建设推进村民自治，以地位平等、意思自治的民法原则解决土地整理带来的土地权属调整

　　（1）依照土地管理法和国家有关土地承包的方针政策，加强农村土地管理工作，确认、规范农村土地集体所有权。结合农村的实际，在保持农村稳定的前提下，尊重农村土地经营现状，依法确认不同地块的所有权主体，加快土地的确权登记工作，为土地整理工作的开展奠定基础。

　　对本集体所有的土地应依照国家土地承包的方针政策，由本集体成员民主决策承包给本集体的成员（或本集体外的承包人），签订土地承包合同，约定合同双方的权利与义务关系，合同的存续期间应为30年。为人口变动而保留的“机动地”，应严格限制在规定的比例内。在有条件的地区实行“增人不增地，减人不减地”的政策。推行村民自治，农村基层干部的行为建立民主决策机制，明确土地承包经营的发包人与承包人的权利与义务，保护农民利益。

　　在土地调整过程中，尽量做到农户所承包的土地能连成一片，以促进农业生产机械化水平和劳动生产率的提高，为农田基本建设、农村土地整理工作创造条件。

　　（2）明确土地所有权主体的法律地位完全平等

　　行政管理权不能替代土地所有权，乡（镇）、村、村民小组等土地所有权主体相互独立，不能随意用行政命令变更土地界限，调整土地所有权客体。

　　基层政府组织开展土地整理，调整田块工作时，应当以相对独立的中间人的身份，组织田块所有者进行平等协商，杜绝以行政命令强行调整地块。加强农村村民自治制度建设，发挥村民管理本村事务的民主权利，参加地块调整的村或村民小组的代表应当真正代表集体意志。

　　为使村民对抗行政权利对土地所有权、土地承包经营权的妨害，有法律上的依据，建议国家在即将制定的物权法中创设农地使用权，或制定农村土地经营法，对土地的承包经营权给予物权的确认，创设农地使用权。在农地使用权获得法律上的物权地位以后，土地承包经营合同仍可以存在，由集体土地使用权人与承包耕作者之间订立承包经营合同，该合同成为土地租赁经营的一种特殊形式，承包者可以是本地居民，也可以是非本地居民，从而促进土地流转，提高土地利用效率，促进当地农业经济的发展。

　　总之，制定专门的法律法规以设定土地整理利益驱动机制、保护土地所有者权益，是促进土地整理工作顺利开展、维护农村稳定、发展农村经济的必由之路。