我国向城镇国有土地使用者征费的制度始于上世纪80年代。当时的土地使用费作为地方税的一个变种，主要用于地方城镇建设和维护，中央并未从中获利。

　　1989年5月，国务院出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定，凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上缴财政，其中40%上缴中央财政，60%留归地方财政。两者都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。

　　两个月后，中央提取的比例降至32%.财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》规定，土地使用权出让收入全部上缴财政，其中先由取得收入的城市财政部门，留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归城市财政部门，“实行收支两条线方式管理”。

　　1992年，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上缴中央财政部分的比例，下调为5%.

　　1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的“第二财政”。

　　1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。”

　　1995年发布的《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》规定：“根据国务院和财政部的有关规定，土地出让金应全部上缴财政，由财政列入预算，专款专用，专项用于城市基础设施建设和土地开发。”

　　财政部1996年1月21日发布执行的《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》第三条第一款规定：“土地出让金包括：各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额）。”