一、工程造价管理的发展概况

工程造价的管理水平是与工程建设的技术水平和管理水平相适应的。在古代中国，通过长期而又众多的土木工程建筑和历代工匠们的经验积累,逐渐形成了一套"工料限额管理制度”，即现代人们所说的"人工和材料消耗定额"。比如北宋李诚所著的《营造法式》(公元1103年)、明代工部编著的《工程做法》就是杰出代表作。鸦片烟战争以后，上海等地的建筑施工仍处于"点工"或"包工不包料"的落后方式。随着现代大机器工业、造船工业的发展,建筑市场亦有了相应发展,逐渐发展为既"包工"又"包料"的建造方式,也产生了工程计价办法,并开始沿用西方国家的招标承包制,但当时对工料并无统一的限额，因此可以说,那时的工程造价管理仍处于低级阶段。英国是老牌资本主义国家,其工业化发展速度较快、水平较高、技术较发达、管理技术和管理水平相对较高。英国的工程造价管理通过近四百多年的不断发展和完善,逐渐形成了系统的、完善的管理机制和管理方法。其发展过程可以划分为三个阶段：

(一)第一阶段

十六世纪前的英国，随着设计和施工相分离,各自形成了一支独立的专业队伍后，施工工匠需要有人帮助他们对已完成的工程量进行测量和估价,以确定他们应得的报酬,这些为施工者服务的人,被称之为"测量员"，即现时英国预算师(QuantitySurveyors)的前身。当时的测量员是在完成工程设计和完工之后才受雇去测量工程量和估算工程造价,并以"工匠小组"的名义与工程委托人（业主)及建筑师进行洽商，这一作法一直延续到十八世纪，这是工程造价管理发展的第一阶段。

(二)第二阶段

从十八世纪后半期到十九世纪,随着英国的产业革命，建筑业开始繁荣起来，工程造价管理工作也随之得到发展。英国政府实行总承包制后，进一步促进了造价管理的发展。招标承包制度的实行,意味着在施工以前要进行投标价格竞争,必然要求"测量员"在工程设计以后和开工以前就要进行测量和估价,按照设计图纸计算出工程量并汇编成工程量清单，为招标者确定标底或为投标者报价提供合理的依据。由此,工程造价逐渐发展形成为一个独立的专业。1881年英国皇家测量师学会成立，至今已有100多年的历史。这个时期是工程造价管理发展的第二个阶段。这一阶段实现了工程造价管理的第一次飞跃，即从工程完工后对工程量进行测量和计价,跃升到工程开工之前进行测量和计价。

(三）第三阶段

实行招投标制以后，工程委托人（业主）能够做到在工程开工之前,预先知道需要支付的投资额,但还不能做到在设计阶段对工程项目所需要的投资额进行准确的预计,并对设计进行有效的监督控制；待到招标时，设计已基本完成，业主才发现由于工程费用过高，筹资不足，不得不被迫停工或修改设计,从而使他们蒙受很大的损失。因此业主期望在设计初期就能开始进行投资估算,并对设计进行控制。于是一个"投资计划和控制制度"随之产生。"投资计划"相当于我国现行的初步设计概算，"投资计划和控制制度"就相当于建立了一个“编制初步设计概算和按照概算控制设计的制度"。从而使得工程造价管理得到了进一步发展。另一方面，由于工程造价分析方法的应用，这一制度在1950年以后得到进一步完善。预算师不仅在设计过程中要能相当准确地为业主做出概算和进行投资控制，而且已经做到在设计工作开始之前进行可行性研究并做出投资估算,且可根据业主的要求使工程造价控制在限额以内，这是工程造价管理发展的第三阶段,被称之为工程造价管理的第二次飞跃。由工程造价管理的发展阶段可见其具有以下特点：

(1)从事后算账发展到事前算账。也就是从最初只是消极地反映已完工程的价格逐步发展到在工程开工前进行工程量计算和计价,进而发展到在初步设计时提出概算,在工程可行性研究时提出投资估算,为业主进行投资决策提供重要的科学依据。

(2)从被动地反映设计和施工发展到主动地影响设计和施工,即从最初只负责工程建设某个阶段工程造价的确定和计算,逐步发展到在投资决策阶段、设计阶段对工程造价作出预测和估算,在设计和施工阶段中对工程造价进行计算、监督和控制，实现了对工程建设全过程的造价管理；预算师则自始至终要对工程造价管理负责。

(3)从原依附于施工者或建筑师而逐渐发展成为一个独立、公正的专业，并拥有自己的专业(工程造价管理）学会。

(4)从预算师各行其事逐步发展到全国制定统一的规则或办法来进行管理,如制定全国统一的工程量计算办法(规则)、成本分析法、预算人员教育考核办法和职业守则等来进行管理。

二、我国工程造价管理的发展沿革

我国的工程造价管理是在特殊的历史条件下逐渐发展起来的，工程造价管理体制也在逐渐变革和完善。工程造价管理体制是对工程造价实施管理所采取的组织体系和管理方法,其核心是在有利于工程建设管理发展的前提下,正确处理中央和地方、国家与部门、参与建设的各方之间的管理权限、经济责任和经济利益。工程造价管理体制是国家经济体制和工程建设管理体制在工程造价管理领域的具体体现,在总体上要受国家经济体制和国家工程建设管理体制的制约,又反作用于经济基础。建立与我国工程建设发展相适应的工程造价管理体制,对工程建设和管理的发展将起极大的促进和推动作用。

共和国成立以来,我国工程造价的管理体制发展沿革大约可以分为六个阶段。

(一）实现国家计划下的工程预算管理制度阶段(1949$1952年）

建国初期，为适应大规模经济恢复、重建工作的需要,在工程建设方面实行了“工程预算制度"。各部门根据国家的建设计划，凭借以往同类工程建设的经验,编制工程预算作为计划拨款的依据。各部门、各地区相继成立了工程局来实施国家建设计划，承担工程设计、施工任务。在工程实施期间，以各工程局编制的工时定额手册和普工、技工两个工资序列确定的工资单价,作为计件工资的依据，以此支付民工的劳动报酬。工程竣工后，以实际的全部支出向国家报销。在这一时期，国家没有实行统一的定额标准。

这一时期的公路建设,实行的是民工建勤制，由省级劳动主管部门将用工计划指标分派到各地(州）、县洛地(州）、县配备管理干部,成建制地组织民工担负公路施工任务。当时的建设单位,也参照以往的施工经验,编制了工时定额手册,并以壮工和技工两个工资序列确定工资单价,作为计件工资的依据，以此支付民工的劳动报酬。在这个时期，基本建设是属于“事后算账"，实行"实报实销"的工程造价管理方式。但在"实报实销"（竣工结算）中，则要求十分严格,凡据以作为计算支付民工劳动报酬的各工程细目的工程数量,都必须与各种竣工图表所计算的数量一致,而竣工图表的编制与要求，比现行的办法还要繁琐。

(二）建立与计划经济相适应的概预算管理制度阶段（1953$1957年）

在第一个五年计划开始时,我国在工程造价管理上，主要采用前苏联的高度集中的基本建设工程造价管理模式。各专业部(委)编制了本专业通用或专用的预算定额,作为编制工程预算的依据。国务院颁布了《基本建设工程设计和预算文件审核批准暂行办法》、国家建设委员会颁布了《工业与民用建设设计及预算编制暂行办法》,各专业部（委)也相继颁布了各专业工程的预算编制办法。随后,各部委又颁布了工程概算指标和概算编制办法。这些文件的颁布,建立了全国统一的以各专业概预算定额、指标为计价依据的，以相应的概预算编制办法作为确定工程造价构成和造价计算方法的,我国建设工程概预算管理制度和体系。同时，国务院和各部委还规定了建设项目必须进行经济调查和效益分析，以免造成浪费，国家制定了基本建设程序、建设项目和概预算审批权限等一系列规章制度,这些形成了我国在计划经济体制下建设工程造价管理制度的基础。

在“一五"时期，公路基本建设工程大都实行了"承发包"制，交通部颁发了第一部部颁《公路工程预算定额》和《公路基本建设工程预算编制办法》。当时的公路建设工程大都能做到设计有概算、施工有预算、竣工有决算；并且在施工中十分重视经济活动(效果)分析。

在预算编制方法上,最初公路工程与民用建筑工程一样,是采用的"单位估价法"来进行编制的。由于公路建设项目的特殊性和"单位估价法"的繁琐性,后来在编制方法上作了改变,改为了用"工、料分析法(又称实物量法)"来编制和确定公路工程造价,该法一直沿用至今。

(三）概预算管理制度被削弱阶段(1958~1965年）

在这一时期，由于受"左倾"思想的影响，过分强调地方和企业的作用，在中央简政放权的大背景下,许多部门的概预算与定额管理权限下放。1958年6月，工业与民用建筑行业将该行业的基本建设预算编制办法、建筑安装工程预算定额和间接费用定额交由各省（自治区、直辖市)负责进行管理,造成该行业的工程量计量规则和定额项目在全国的不统一。直到1995年，虽然建设部发布了《全国统一建筑工程基础定额》和《全国统一建筑工程预算工程量计算规则》(土建工程部分）（建标[1995]736号)，但在实际应用上仍然各地不同（用自己的地方定额)。公路工程定额和概预算管理权限虽然没有下放,但专门的概预算管理机构被撤消,设计单位概预算人员被减少。在这一阶段，"只算政治账、不算经济账"的严重后果是导致投资严重失控。尽管在此期间也采取过诸如实行"投资包干制"、"施工单位全面负责制"、"联合指挥部负责制"等组织管理措施,也取得了一定成效,但总趋势未能改变,概预算制度被削弱。

(四）概预算管理制度受到严重破坏阶段（1966~1976年）

从1966年开始的"文化大革命"，在极"左"思潮统治下,原建立的造价管理制度被全盘否定,定额被作为"管、卡、压"的工具受到批判，预算人员改行，大量基础资料被毁。其结果是设计无概（预）算、施工无预算、竣工无决算、投资大敞口，致使许多工程项目不计经济效果、"吃大锅饭"、工期拖长、质量下降、造价增加。虽然国家的"没有概（预）算不得列入年度计划"的规定没有废除,但已名存实亡,只是将其作为"争项目、争投资"的手段,一旦项目列入投资计划,概(预)算就算完成了使命。

在此期间，公路工程定额与概预算管理工作也受到严重破坏，交通部从1964年起用三年时间组织各省力量修订完成的《公路工程预算定额》,被认为是"修正主义"的产物,不予批准执行。公路施工企业实行"经常费制度"，即企业的管理费用按企业规模核定经常费标准，工程费用按完工的实际支出核销。其实质是整个工程费用"实报实销"。1972年，为了恢复承发包制,交通部重新修订了《公路工程预算定额》,编制了《公路工程概算定额》和《公路基本建设工程概预算编制办法》,并于1973年颁布执行。公路工程定额和概预算的管理工作逐渐开始走上正轨。

(五）概预算管理制度恢复、重建阶段（1976~1989年）

1977年以后，国家加快了经济建设步伐,加强基本建设中的造价管理工作已刻不容缓,定额和概预算的管理工作得以加强。1983年，国家计委成立了基本建设标准定额局（1988年划归建设部,成立标准定额司）负责对造价的管理工作，随后组织制定工程建设概预算定额、费用定额等定额标准,使工程造价管理工作逐步进入规范化、标准化阶段。

为了使投资决策科学、合理,在基本建设程序中增加了项目建议书和可行性研究两个阶段；为了论证项目在技术上的可行性、经济上的合理性,规定了必须进行项目经济评价。要进行经济评价,就需要对投资额进行估算。于是标准定额局于1985年制定了《投资估算指标编制的原则和规定》、国家计委1987年颁发了《建设项目经济评价方法与参数》等文件,规范和推动了各部门对投资估算指标的研究和编制工作。1985年，中国建设工程造价管理协会成立,工程造价管理形成了由单纯政府统管转向社会团体参与管理的新格局。

公路工程定额和概预算管理工作也得到加强并有所发展,交通部1982年重新修订和颁布了《公路工程预算定额》、《公路工程概算定额》、《公路工程概预算编制办法》。1984年编制颁布了《建设项目投资估算指标》。同年成立了交通部公路工程定额站，负责组织编制全国公路工程定额,检查、监督定额的执行情况,并对定额和概预算管理工作的改革进行研究。1988年交通部要求各省（自治区、直辖市）建立公路工程定额站，以对公路工程定额和概预算工作实行统一领导、分级管理。

(六）工程造价管理体制改革发展阶段（1990年~至今）

在深入进行改革开放、工程建设加速发展的大好形势下,工程造价管理体制也在不断改革、发展、完善。主要体现在：

1.思想观念有了根本转变

在对工程造价管理的认识上、思想观念有了根本转变。要合理确定、有效控制工程造价,必须进行全过程的、全面的管理和控制的观点已得到普遍认同。合理确定工程造价,就是要求工程造价的确定要具有科学性、先进性、合理性；有效控制工程造价,就是要建立并实行工程造价控制的责任制；要重视和加强项目决策阶段的投资估算工作,努力提高可行性研究阶段投资估算的准确程度,使其真正能起到控制建设项目总投资的作用；在工程造价控制中，要有系统控制、动态控制的观点,应建立和完善工程项目造价控制系统,切实发挥造价管理人员的造价控制作用等已成为共识。

鉴于中国已经加入WTO,我国的建设工程造价要与国际市场建设工程管理接轨,这就需要转变观念,消除我国目前工程计价仍然带有的一定计划价格和行政干预的色彩,改变现行计价方法。要达此目的，在造价管理方面应当积极组织人员开展国家市场调研,搜集、整理、分析国际工程价格资料并与我国的工程造价进行对比分析,包括外国建设工程标准定额的调研,并与我国工程标准定额对比,分析出国内外工效比。搜集国外机电设备、建筑材料、建筑构配件等的国际市场价格及人工费、运费等资料,分析计算其价格指数。要认真研究国际建设工程常见的国际'惯例或做法,如通常的国际工程建设程序、国际工程设计常用的技术标准和规范、国际工程招投标的惯例或规则、国际工程常见的合同条款、国际工程合同常用的计价方法、关贸总协定中对价格问题的规定、国际工程常用的支付方法、国际工程常见的保险种类和内容、国际工程常见的税收制度、国际工程常见的索赔项目和对索赔的处理等。要树立"全面造价管理"的观念,将造价管理看作战略资产管理。努力与国际性造价管理模式接轨,完善造价管理的理论、工程造价计价程序和方法。要利用先进的计算技术和计算工具，建立多渠道的信息发布体系和网络。应采用国际通用的合同文本,参照国际惯例和规则来计算工程造价。应建立行之有效的政府间接调控功能和规范化的计价依据,推行造价工程师执业资格制度,提高工程估价水平。这些问题的研究和解决将有助于我国的设计单位、施工单位、监理单位走出国门，参与国际市场竞争,也有助于我国建筑工程领域的对外开放。

2.造价编制中，考虑了动态影响因素

在编制投资估算、设计概算时,考虑了影响造价的动态因素,如原材料价格的变化、贷款利息的变化等,增列了价差预备费,在总费用中增列了建设期贷款利息。

3.进一步完善了工程造价管理机构

进一步完善了工程造价管理机构,各地区、各部门的建筑工程定额站许多已改名为建设工程造价管理（总)站，以加强对本专业工程造价的管理、监督,包括制定、发布工程造价管理办法,制定、发布定额标准等。

4.按照现行财务制度,调整了费用项目组成

将凡属于生产工人开支范围的费用统归入人工费内、现场发生的管理费和临时设施费作为现场经费归入直接工程费。减少了间接费在建筑安装工程费中的比重。

5.开始施行造价工程师执业资格制度和工程造价咨询单位资质管理办法

这些制度的施行对于提高建设工程造价管理社会化程度，提高工程造价专业人员的素质,确保建设工程造价工作质量起了积极作用。

6.公路工程造价管理工作取得了显著进展

公路工程造价管理工作改革发展的进展主要体现在以下几方面：

(1)根据工程建设的客观要求,适时修订了概预算定额和概预算编制办法

1992年,交通部对1982年颁布的《公路工程概算定额》、《公路工程预算定额》、《公路工程概预算编制办法》(以下简称《编制办法》)进行了修订,颁布了新的《公路工程概算定额》(以下简称《概算定额》)、《公路工程预算定额》(以下简称《预算定额》)、《公路工程概预算编制办法》、《交通基本建设项目竣工决算编制办法》。1996年又颁布了新的《公路工程概预算编制办法》,并对概预算定额中的"基价"进行了修订。1984年发布了《建设项目投资估算指标》,1993年修订、颁布了《公路工程估算指标》（以下简称《估算指标》)和《公路工程投资估算编制办法》,1996年再次进行了修订,颁布了新的《公路工程估算指标》和《公路工程投资估算编制办法》。这些文件规定在造价编制中采用市场价,施工企业投标报价不受《编制办法》约束。在现行《编制办法》中，对其他直接费与间接费的计算作了改变,采用定额基价来进行计算；造价按"定额量、市场价、控制费"的原则进行编制；在总造价中列入预留费(含预备费和工程造价增长预留费)作为造价的动态费用考虑。工程招投标时,标底应控制在批准的总造价的相应范围内，但施工企业的报价不受《编制办法》约束。《估算指标》采用市场价计价、总估算中要列入动态费用，这进一步提高了投资决策阶段投资估算的准确度。

(2)加强了对造价从业人员的管理

1995年,交通部颁布了《公路工程造价人员资格认证管理办法》,对从事造价工作的人员资质进行了规定。对加强造价管理工作,提高造价编制质量和造价人员素质起了积极作用。