在长期的社会发展过程中，中国逐步形成了一套独特的土地法律制度体系。随着我国新民主主义革命的胜利以及社会主义革命和社会主义建设的不断推进，确立了我国土地社会主义公有制的法律地位，并在土地管理和土地利用上，形成了一套与计划经济体制相适应的模式。土地使用者只要依法取得批准范围内的土地使用权，同时完成对原土地所有者或使用者的补偿、安置后，即可无偿、无期限地使用土地。此外，土地使用的变更，也都是通过政府行政划拨方式进行的，不存在土地市场，更谈不上市场调节，国有土地的动态繁荣不具备任何条件。直至二十世纪七十年代末，外商投资企业在我国境内出现，这种格局才发生了改变。外商投资企业的私有性及营利性，使其与被投资国家存在着相当的利益差异，因此，调整外商投资企业的用地利益势在必行。自1979年开始，我国对土地使用制度的改革大致经历了以下三个阶段：

　　1、制度突破阶段（国有土地使用费税制度的确立）

　　随着改革开放方针的贯彻实施，市场经济日趋活跃，土地作为一种重要的生产要素游离与市场之外的矛盾更加突出，主要表现在：一是国有土地资产在房产市场、土地隐形市场中大量流失。房产交易开放后，其价格中源自土地级差的巨额收益，成了转让、出租房屋的土地使用者的额外收入，从而使变相出租土地的隐形市场难以抑制。二是对城市建设用地使用者而言，客观上孕育助长了土地资源利用的浪费。建设用地项目中多征少用、早征迟用、征而不用甚至乱占滥用等现象屡禁不止。1979年7月，第五届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国中外合资经营企业法》第五条明确规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳场地使用费”。随后该法的《实施细则》又对场地使用费的收费办法等作了进一步的规定。中外商投资企业的有偿用地，打破了传统观念的禁锢，使国有土地的所有权与使用权第一次产生分离，以次为契机，开始了国有土地有偿使用的时代。与此同时，城镇土地使用税的开征也在积极的酝酿中，1988年9月27日，国务院发布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，是关于“合理利用城镇土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理”的一个重要法规。其“城镇土地使用税”的征收，标志着对国有土地无偿、无期限使用，无土地市场的不合理土地使用制度的突破，是我国土地管理史上具有划时代意义的大事，对巩固土地社会主义公有制，加强土地管理，增加财政收入具有积极的促进作用。至此，土地使用权真正脱离所有权，独立成为土地上最重要的一项权利，国有土地使用权也随之成为土地使用权的一种最重要的行使方式。但是，土地税费的开征仅仅解决了国有土地的使用性质问题，即国家作为土地所有者所应享有的收益权问题，却没能触及土地使用权入市流通的实质问题，因而这一阶段仍未能形成真正意义上的土地使用权市场。

　　2、制度建立阶段（国有土地使用权出让和转让制度的确立）

　　1987年深圳公布了《深圳经济特区土地管理条例》，在全国范围内率先试行了土地使用权的有偿出让和转让，建立了全国第一个土地使用权市场，从而在国有土地使用权出让和转让制度上迈出了立法的第一步。1988年4月12日，我国第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法修正案》明确规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为建立土地使用权市场和完善土地有偿使用制度提供了根本的法律依据。1988年12月29日修改、公布并实施的《中国人民共和国土地管理法》规定 “国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”，是“国家依法实行国有土地有偿使用制度”的基本法律，标志着我国土地有偿使用制度进入了新的法制化阶段。1989年5月12日，国务院发布的《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，是具体贯彻土地有偿使用制度的重要规范性文件，该通知规定：土地使用权有偿出让收入的40%上缴中央财政，60%留归地方财政，主要用于城市建设和土地开发，专款专用。1990年5月19日，国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，是具体执行我国《土地管理法》的重要法规，其颁布和实施有力地促进了城乡建设和国民经济的发展。

　　3、制度完善阶段（与国有土地使用权相关的法律制度的确立）

　　市场经济的大潮，带动了土地使用制度的改革，在禁止转让土地所有权，坚持土地社会主义公有制的前提下，土地使用权当然就成为我国土地法律制度的核心内容。为培育和发展土地使用权市场，1994年7月颁布了《城市房地产管理法》，它使国有土地使用权的出让和转让制度不但在内容上得到了一定的完善，而且在法律形式及其效力上得到较大程度的提升。1998年8月修订的《土地管理法》再次以法律形式对国有土地的有偿使用作出了更为广义的规定，主要表现为国有土地有偿使用方式的多样性（见该法第五十四条、第五十五条第一款规定）。这两部法律的颁布、实施，确立了我国现行土地使用制度的基本法律框架。土地有偿使用制度的确立，使土地作为生产资料的基本要素恢复了长期被湮没的经济地位；土地使用权进入市场流动的新机制的建立，使土地资源通过市场配置得到了更为合理的开发和集约利用，从客观上满足了我国社会主义市场经济建设的需要。

　　值得一提的是，我国于1993年在某些股份制试点企业开始了国有土地租赁的实践 ，并在1998年3月实行的《国有企业改革中划拨国有土地使用权管理暂行规定》第三条中对国有土地租赁作了一些具体规定。同年12月《土地管理法实施条例》第二十九条规定：“国有土地有偿使用的方式包括：……；国有土地租赁；……”，给国有土地有偿使用提供了更广阔的法律空间。

　　与此同时，国家还颁布了如1993年《公司法》、1995年《担保法》、1998年《合同法》、1999年《招标投标法》、1996年《拍卖法》等一系列涉及国有土地使用权市场的相关法律。目前，我国的国有土地有偿使用法律制度正处于不断完善的阶段。