我国实行土地的社会主义公有制，《宪法》第10条确定了国家所有和集体所有这两种土地所有权制度，作为我国所有制关系的重要内容。《土地管理法》对于两种土地所有权的行使主体作了进一步规定，国有土地所有权的行使主体比较明确且在实践中没有太多争议，即根据该法第2条，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。集体土地所有权的行使主体比较复杂，《土地管理法》第10条规定了不同情况下相应的行使主体：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

　　目前我国集体土地所有权的行使主体制度是历史的产物。人民公社时期，我国农村集体所有制实行的是“三级所有，队为基础”，生产队是农村生产、分配和支配集体财产的基本单位；家庭承包制后，原来的生产小队变为村民小组，生产大队改为村委会；而乡镇土地集体所有则更是政社合一的人民公社体制的产物。但是，在社会转型过程中，随着土地长期承包给农户耕种，生产队不再从事生产经营和分配，作为土地所有权代表的权力大大弱化；而旧体制废除后，乡（镇）农民集体经济组织大多已经不存在，原来镇属的集体土地要么由镇办集体所有制企业占有，要么由乡镇人民政府行使所有权。这就容易造成集体土地所有权行使主体的“缺位”或“越位”：不少乡（镇）还保留一定数量的镇属集体土地，既不办国有土地证，事实上又不属于基本农田，名为集体所有，实为政府所有和经营；村委会替代村经济组织和村民小组行使集体土地所有权成为普遍情形，如村委会对全村土地进行统一调整，掌管集体土地所有权证，统一支配土地征用款，等等。