几十年来，我国房屋管理一直采取福利型的行政管理模式，这种管理模式符合当时城镇住房制度的要求。所谓城镇住房制度，是国家在解决城镇居民住房问题方面实行的基本政策和制度。主要包括：城镇住宅建设投资方式、住房分配方式、住房管理方式、住房消费方式、住房交换关系等方面，这些方面经济关系的总和构成城镇住房制度。

我国改革开放前的城镇住房制度主要呈现三个特征：

一是住房投资由国家和国有企业统包；二是住房分配采取实物分配；三是住房消费采取福利低租金和国家包修包养制度。

住房建设、分配、管理都由国家和国有企业统包，是我国在计划经济体制下的城镇住房制度。其弊端表现在建设资金有投入无回收，形不成投入产出的良性循环，制约了住宅建设的发展，住房供应极其短缺，人均住房面积下滑。收取的房租过低，不能维持房屋的维修养护，房屋损坏严重，大量的危旧破房得不到改造，危及群众的居住安全，国家为此也背上了沉重的包袱。