2015招标采购的集权与分权：招标采购的集权与分权

2015年招标师考试最新版教材《招标采购专业知识与法律法规》知识点

招标采购的集权与分权

一般而言，衡量一个组织的集权或分权的程度，主要有下列四项标准：其一，低层级部门做出决策的数量。组织中较低管理层级做出的决策数目越多，则分权的程度就越高；

反之，上层决策数目越多，则集权程度越高。其二，低层级部门决策的范围。组织中较低层次决策的范围越广，涉及的职能越多，则分权程度越高。上层决策的范围越广，涉及的职能越多，则集权程度越高。其三，低层级所做决策的重要性。如果组织中较低层次做出的决策越重要，影响面越广，则分权的程度越高。如果下级做出的决策越次要，影响面越小，则集权程度越高。其四，高层级对决策控制的程度。组织中较低层次做出的决策，上级要求审核的程度越低，分权程度越高。如果上级对下级的决策根本不要求审核，分权的程度最大。如果做出决策之后必须立即向上级报吿，分权的程度就小一些。如果必须请示上级之后才能做出决策，分权的程度就更小。下级在做决策时需要请示或照会的人越少，其分权程度就越大。

1）集权模式。招标采购中的集权与一般采购的集权的实质一样，都是将采购权从直接需求的部门手里拿走，以实现整体采购效益最优。招标采购中的集权方式主要体现为集中招标和集中采购。集中招标和采购可以表现为5个方面的集中：

①招标时间地点的集中。招标活动的关键业务环节如开标、评标和定标等环节分别集中在同一段时间、同一地点举行，从而便于监察部门对招投标活动进行有效监督，也有利于管理部门对招标代理工作进行直接管理。

②资金流的集中。上级部门可以统一规定付款条件，并对采购资金进行实时监控，从而保证专款专用，避免出现向供应商提前付款以及资金的挪用和挤占现象。

③招标采购规模的集中。将不同层级的部门需求分别集中到较高级层面，进行集中招标和采购，从而增加单位批次采购设备的数量，产生规模经济效应。随着规模集中程度的增加，采购的边际成本呈加速递减的趋势。

④资源分配权的集中。上级部门可以从全局的角度出发去优化所购买标的的交付顺序，让需求更加紧迫的部门优先得到资源，避免下级各部门为竞争资源而带来的恶性竞争。

⑤信息的集中。招标代理机构直接对上级部门负责，从而有利于上级部门直接深人收集采购过程中的各种信息。

2）分权模式。招标采购中的分权的实质是将招标采购的权力给予直接需求部门。相比于集权模式，分权模式的采购链条更加筒单，招标采购更为及时灵活、切合实碌需要，也更有利于提高售后服务的质量，但是也会带来部门间竞价、重复招标、监管失控等严重问题。招标采购中的分权主要可以分为形式上的分权与实质上的分权两种类型。

①形式分权。即在采购权的结构上就已经体现出了分散化采购的特征。下级部门可以直接根据采购权限，自行发起招标采购。

②实质分权。即虽然组织采取了集中采购模式，但是上级部门只对下级部门的采购诉求做形式上的审查，或是在质量要求、价格设定、供应商信息等招标采购的重要问题上以下级部门的建议为主要依据，或直接将关键元素交由下级部门决定。

3）混合模式。在招标采购的具体设计中，究竟采取集权还是分权的选择，必须结合具体的实际情况。并不是集权就一定能够带来规模效应，也不是分权就一定能够更加灵活。分散采购要发挥作用，关键在于控制寻租风险。上级对于下级的分散采购不仅要建立有效的监督体制，而且还要健全有效的激励机制。而集中采购要真正发挥效用，关键在于上级部门要具备良好的全烏视野、战略眼光和出色的统筹能力，否则集中反而会降低采购的绩效。在我国目前的招标采购实践中，集权模式的弊端已经暴露的十分明显，主要表现为：其一，采购人与最终用户的分离，增加了采购环节，容易带来审批、验收、结算的效率降低，并带来售后服务不到位的问题；其二，在实际运作中，缺乏整合能力让集中采购机构往往难以通过集中采购来减少采购次数，降低采购成本；其三，许多集中采购机构在经费保障、统一规范、专业技能等多方面都存在大量问题，往往只能筒单地将采购业务委托给社会中介机构，实际上带来了采购成本的增加；其四，作为集权模式的管采分离，其本意是为了加强监督，但是在实际操作过程当中往往难以理顺监管关系。作为委托人的采购人通常不可能与集中采购中心签订有实质约束力的委托协议来激励和制约集中采购中心的行为。

在招标采购实践中，为了提高招标采购的绩效，混合模式通常成为比较现实的选择。

混合采购综合了集权采购与分权采购模式的优点，既有大批量、成规模的采购，也允许一定范围的自主购买，兼顾了不同层级组织集中购买的不同需要和不同区域组织采购目的上的差异性，在操作上具有较强的灵活性。在混合模式中，由高层级的采购中心负责部分常规商品、大型工程和服务的采购，其他部分如特殊商品和小额采购由需求部门自行委托社会中介采购。一方面价格低、风险小的采购由需求单位自助委托社会中介组织购买，以提升采购的灵活性与高效率；另一方面，对于价格高、风险大的采购行为由高层级采购中心业务素质与综合素质较高的专业人才执行，对于可能牵涉到组织整体目标的招标采购，由上级部门从宏观层次上进行计划和调控，把握组织整体目标，实现组织的战略设计。在我国的政府采购中，通过政府集中采购目录来划分政府集中采购项目、部门集中采购项目和分散采购项目的做法，就是一种比较典型的混合模式。

在混合模式之中，影响集权与分权的程度往往因条件不同而产生很大的差异。一般而言，确定招标采购中的集权分权的程度，主要应考虑以下八种因素：①决策失误的代价。

决策失误的代价越高，越不适宜交给下级人员处理。②政策的一致性。如果以保持政策的一致性为导向，则趋向于集权化。③信息延误与失真。为了加快决策速度、减少失误，可以考虑适当的分权。④组织文化。有些组织采用高度集权制，有些组织推行高度分权制，原因往往是高层管理者的个性和管理哲学不同。⑤管理人员的数量与素质。管理人员的不足或素质不高可能会限制组织实行分权。即使高层管理者有意分权，但没有下属可以胜任，也不能成事。相反，如果管理人员数量充足、经验丰富、训练有素，即便形式上采取集权的方式，但仍可以对招标采购施加关键性的影响。⑥采购失控的风险。分权不可失去有效的控制。高层管理者在将决策权下授时，必须同时保持对下属的工作和绩效的控制。

控制技术与手段越完善，管理者越可能放心地分权。⑦招标采购的专业性。招标采购的有效依赖于专业知识的保证，具有知识优势的部门就可能拥有越大的权力。⑧招标采购的复杂性与数量。如果招标采购的任务过于繁重和复杂，高层管理者可能在无法应付的情况下会被迫向下分权。

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