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旧城更新改造的挑战与对策

2005-07-29 00:00    【  【打印】【我要纠错】

    ——以香港旧城改造问题为例

    旧城是指城市建成区中某些经济衰退、房屋年久残旧、市政设施落后、居住质量较差的地区。为了使其恢复活力,发挥其应有的作用,必须调整原有的结构模式,补偿物质缺损,调整人口分布,以达到改善环境、振兴经济、改善生活质量的目的,这一般称为“旧城更新”。

    旧城更新改造历来是城市建设中最复杂、涉及面最广的一项社会工程也是群众最为关注的重大问题,香港的旧城改建问题同样也是面临着许多矛盾和挑战。

    一提起香港这个城市,人们常常立刻想起高楼林立,灯红酒绿,的确,香港确实有一些令人难忘和值得骄傲的建筑,香港的人均国民生产总值在1997年达到25280美元,排在世界的第十三位,然而比较其它发达国家抑或发展中国家和地区,香港的生活质量和居住水平与其经济地位极不相称,高楼之间和背后,是那么多拥挤污秽的旧楼,除了房屋本身的状况恶化以外,旧区往往缺少应有的设施,如排水、公共空间等等,香港市区的人均公共空间面积,不仅小于东京、新加坡,也少于广州。

    长期以来,港府一直致力于改善城市环境和生活质量的重建工作,从19世纪末的“棚户清拆计划”,到20世纪70年代末开始的“综合发展计划”,这些计划虽取得了一定成效,但由于缺少单一机构来资助和实施计划,导致项目延误、价格上涨,拖延了整个进程。

    香港旧城有现存的基础设施及繁忙的经济活动,这些对私人发展商具有吸引力,但由于城市地区的业主权过于分散,私人发展商要收购足够的土地进行大规模开发,既困难又费时,因此,私人重建通常在那些私人发展商原先拥有的土地上进行,如码头、发电厂、仓库等等,这些重建不存在收购土地问题,由于牵涉到土地改变用途,这些开发方案自然要得到城市规划委员会的批准。

    在旧城区,小型的改建,以现代高层商业和住宅楼取代旧楼的活动一直在进行,小型地块发展容易得多,利润可观,由于新建的楼房又高又细,有的每层只有一户,一百多平米,被称为“铅笔楼”。

    港府鉴于缺少单一机构来统筹较大规模的城市重建,于1987年成立了土地发展公司,并在同年颁布了土地发展公司法令,土地发展公司自成立以来,完成了16个项目,4项正在施工中,30项在积极实施和规划中,其中较为著名的项目为上环的西港城和中环中心。

    虽然政府和私营机构都在旧区重建方面竭尽努力,但重建的步伐终是不如人意,概括起来,有以下几个方面的问题:

    1.土地获得 

    在香港,每块地再小,也总会有许多业主,为了获得一块足以综合重建的土地,总是牵扯到许多分散的个别利益问题,有些业主居住在海外,有些还牵涉到继承问题,使得谈判和收地困难重重。

    2.重新安置 

    旧城中的居民一般在原区长期居住,其工作、子女就学、家庭和社会联系全在该区,拆迁后希望原区安置,但这往往有许多困难,旧区中有一些老人靠政府救济生活,让他们迁置到好些的居住地区,他们往往负担不起租金,他们有时只能搬至其它低标准的地区,生活依旧得不到改善。

    3.追逐利润的旧城重建 

    由于港府长期奉行的“积极不干预”政策,旧城重建受到利润之驱使,而不是出于改善旧区的实际需要,尽管有些旧城区域破烂不堪,但是重建改造仍是遥遥无期,市区重建的优先次序并不在于房屋的破烂程度,而在于其开发的商业价值。

    由于缺乏政府的方向和政策,产生了一些其它问题,收购合并大块土地费时费力,而小发展商开发小块土地却利润不薄,因此,在城市中产生了许多细长的“铅笔楼”。“铅笔楼”的出现,不仅使城市景观参差不齐,而且使旧区密度更密,加重了交通和设施的负担。

    为了克服已经暴露的缺点,政府和土地发展公司采取了一些新的措施,例如,搬迁者在选址和安置房屋类型方面有更多的选择;将无利可图的基地与有利可图的基地合并,在财经方面可适当舒缓压力;规划署中重整了市区重建组以研究策略和监管新城市重建政策的实施;强制收地的土地法令于1999年7月执行;建议成立一个修缮基金,归市区重建局管理,维修大楼的公共和设施部分等等。

    港府对市区重建的努力是积极的,但其着眼点还是比较狭窄的,简言之,即,改建的系统性、全局性不够。

    新时期旧城更新改造已不是局部性问题,它决不仅仅是拆除几栋旧房子,拓宽几条旧马路的事情,而是使旧城从城市功能、布局、产业结构上进行调整,使旧城机能得以完善,强调中心区的综合功能,满足城市可持续发展的要求,真正做到社会效益、环境效益和经济效益的统一。

    旧城更新改造要从总体上对旧城区进行全面的研究,制定一个系统的旧城更新改造规划,要从宏观和微观两个方面对旧城更新改造进行规划控制,要有明确的评价体系,目标体系及控制体系作支撑,要与总体规划、分区规划及控制性详细规划相衔接,这样才能避免因规划控制不力而造成的混乱和矛盾。港府的城市重建计划应有一个清晰的目的,必须针对较大的城市范围,而不是在小块地重建房屋,要避免“铅笔楼”的兴建,此套策略宜尽早推出。

    旧城更新改造要树立经济观念,城市土地价值和土地收益已成为旧城更新改造中需要研究的重要问题,旧城更新改造实行上是一种经济利益的再分配,因此,在制定旧城更新改造规划时应着手对城市土地进行评估和地价分级、并对城市土地增值、土地市场进行测算,使旧城更新改造规划建立在可靠的现实基础上,但也不能经济利益唯上,为了获得高额经济利益,开发商不遗余力追求高密度、高容量,以牺牲城市的整体社会效益和环境效益,取得本单位经济上的回报,为城市可持续发展留下隐患。港府可运用划分土地等级计划,增加政府的议价能力和说服力,更快地推动旧城更新改造,在实际操作中既要有经济观念,又要留有余地,以适应城市未来的结构性变化。

    旧城更新改造应坚持保护城市历史文化环境的原则,要将城市设计思想渗透到旧城更新改造中。城市历史文化环境是城市的宝贵财富,更是城市现代化的重要内容,它不仅可以弘扬民族文化,增加民族的凝聚力和自信心,而且对加强国际文化交流,树立良好的国际形象有着十分深远的意义。在发展城市经济方面,保护历史文化遗产对提高城市的知名度,有效开拓商品市场,引进外资,促进旅游事业和第三产业的发展都能起到媒介的作用。土地发展公司在规划项目时,应尽早考虑受旧城改造影响的租户应能在本区或至少附近地方获得安置的问题,类似北京“菊儿胡同”的有机重建值得提倡。区内重建宜分阶段进行,加强地方特色和文化内涵的深入研究,避免造成市容市貌千城一面,有需要保留的建筑应尽量保留,一旦失去再无法补救。

    旧城更新改造过程中还应注重广大市民的参与,充分调动各方面的积极性,整体启动旧城更新改造。对于旧城改造出现的产业结构、用地结构、交通压力、市政设施、居住环境等问题,专业人士和城市市民要多发表意见,旧城区更新改造应是个透明、多方吸取民意的过程。

    旧城更新改造更为重要的是加强国家和地方政府对旧城更新改造的约束和控制,要制定方针政策,运用多种调控手段,制定合理的奖励与处罚规定,诸如提供较多的城市开发公共空间,可以实行面积奖励和经济刺激。与此同时,政府还应着手规划管理方法和实施细则的制定,在旧城更新改造中加强行为规范,减少开发建设活动的盲目性和投机性,做到决策科学化,促进旧城更新改造的健康发展。

    旧城改造,道路易讲,实施艰难,期待政府和各方人士共同努力,开创21世纪旧城更新改造的新局面。

延伸阅读:旧城 更新 改造
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