深圳城市更新改造中经济和社会问题的思辩

1998-12-25 00:00 谭维宁【大中小】【打印】【我要纠错】

「提要」：进入90年代以来目前，我市建设已由新区开发转向新旧城区建设并重的阶段，其中特区内15个工业区改造和调整时期，构成城市更新主要内容。由于这类地区“旧”而不旧的特点，应不应该改？、值不值得改？如何操作？等一系列经济、社会问题的研究和解决，直接关系到规划的科学性和可行性。本文以八卦岭片区改造规划为例，对以上问题作一探讨。

「关键词」：旧区重建土地征集政策动向改造成本

一、前言有人说，深圳用10年时间建成了一座崭新的城市，又用5年时间将其建成一个难以改造的旧城。这个说法虽则偏激，却在某种程度上反映了目前我市规划和管理焦点和难题。进入90年代以来，以东门老街拆迁、上步工业区转型和特区内旧村改造为标志，我市建设已由新区开发转向新旧城区建设并重的阶段，市区重建（或称城市更新、旧城改造）被提到议事日程，并成为城市开发建设的热点。由于前一阶段城市主要的精力放在新区拓展上，市区重建研究一直未得到应有的重视。在市场大潮的冲击下，很多问题还来不及循序渐进、有条不紊地进行研究，一些地区拆迁已经匆匆上马全面铺开。由于缺乏全面的考虑，改造中的社区往往成为新问题区。东门老街改造应该是最值得我们借鉴的一例。从1993年开始，有关部门将东门老街12.8万m2地区划分为大小不等的若干地块，交由不同开发商自行拆迁改造。由于缺乏统一的筹划，至今改造还局限在有利可图的各个商场单体独立改造上，急需更新改造的基础设施难以推进，加上开发商各家风格不一，工程进度不一，长时期以来东门成了脏乱差集中地区，顾客群体从最高峰40万人下降到25万左右，商业竞争力和吸引力受到明显的影响。更令人忧虑的是，1999年所有单体改造全部完成后，将有近100 万m2商场面积进入房地产市场，而东京最大的商业中心区（包括银座-东京站一带两个一级商业中心地）营业面积仅60万m2，北京西单营业面积也只有32万 m2.相比下，东门商场改建总量远超出实际需求，无论是对周围片区市政设施还是全市房地产市场，其影响是长久和深远的。有专家说：“东门改造将是一锅煮不熟的夹生饭”，也有专家说“东门改造使深圳永远没有了自己的历史［1］。笔者认为，以上问题出现固然与目前不规范市场经济负面影响有关，但与我们规划对经济和社会问题研究缺乏足够的重视也不无关系。市区重建历来是城市建设中最复杂、涉及面最广的社会工程，有着极强的政策性。成功改造规划不仅要综合考虑配套政策法规、拆迁补偿组织管理和资金筹措等固有的模式的变革，更要解决计划经济向市场经济转轨期所面临的市场竞争与政府调控、速度与标准、更新与变化、近远期协调、社会经济和环境效益统一等一些复杂的”技术“和”非技术“矛盾。 目前，特区内15个工业区不同程度进入改造和调整时期，构成深圳市区重建的主要内容。加深相关的经济和政策问题的研究对于城市更新工作健康发展有着重要的现实意义。这是因为，这类旧区重建的”旧“，含义已与传统概念有很大差别。它不是指建筑质量、环境景观、交通和市政设施较差，到了难以为继的地步，而是工业区本身的功能和性质”陈旧“，确切地说上这些功能和性质不能适应隐含在现时地域空间之下的”地利“的变化。由于改造对象一般都质量结构完好，市区重建规划的建设性和破坏性可能是并存的。笔者就八卦岭片区改造规划谈谈对其中社会和经济问题的认识，并清大家指教。

二、问题的提出1、概况八卦岭工业区是1986年经济特区确定建设的15个标准加工工业区之一。在1994年以前，区内有近500家企业（其中有20家拥有自己的物业），就业人数最高达9万人，是特区成长时期经济增长的重要支撑点。近年来，城市高速成长和快速拓展，使该地段区位由原来城市“边缘地带”迅速成为城市核心部位，也使区内企业面临着生产成本急升和工业效益下降等问题。在效益普遍不理想的状况下，工业外迁和将空置厂房改作商业、办公等用途，就成为企业摆脱困境的一条有效快捷途径。截止到1996年底，八卦岭工业区188幢总建筑面积约164万平方米的建筑物中，涉及改变商业办公功能的有60幢，建筑面积约21万平方米。其中的65%是未经规划国土部门批准擅自改变功能。2、矛盾和冲突客观的说，以上改造行为是在市场机制作用下自发进行的，缺乏明确的政策导向和控制管理手段，具有很大的盲目性。它的弊端不仅是带来了诸如交通拥挤、配套设施不足等问题，更为严重的是造成了国有资产（土地收益）的变相流失。有鉴于此，管理层面认为必须制止改变功能行为，并要求以改造为住宅区的发展目标，制定片区的改造规划。但是，企业对此却有不同的认识和反应。在我们的调查中，50%的业主有改变建筑物功能的愿望和要求，但绝大部分对改为居住难以接受。这是因为现有的标准厂房，可以通过进行内外装修改变为商业、办公、娱乐等，惟独不能直接改为居住用途，除非将只有10多年楼龄的厂房拆除，这会带来改造成本和风险剧增，对整个社区的环境和交通也有很大影响。但是，商业、办公、娱乐的发展是必须借助于一定规模居住人口和经济活动量的支撑，不可能无限发展，因而厂房的改性也有一个限度，这使企业也处于很为难的境地。

三、应该不该？——对计划和市场冲突的思考实质上，处理以上局部地块企业个体经营行为与规划管理层面行为的矛盾，在宏观或更深层面上，是如何协调市场经济和城市规划关系的问题。在市场经济中，工业区改造最终靠企业（业主）完成。作为独立预算的经营实体，追逐利润最大化是企业行为准则，这是规划必须尊重和服从原则之一。但是，价值规律也决定了市场行为的盲目和天然的缺陷，最直观的表现就是市场不能有效地预测经济的长期发展方向，从而使得经济发展从无序走向有序所需的社会成本很大。这就要求城市规划必须注重研究市场，把握市场，在顺应市场规律的基础上，通过有效的规划手段和经济手段引导市场，帮助企业克服盲目性使其既能创造经济效益，又有利城市整体发展。因此，我们以对全市房地产市场研究为突破口，在深入分析工业和第三产业的转换关系和城市发展对该片区要求上。确定片区改造方向近期以工贸办公为主，远期发展居住为主的综合区。研究的主要结论为：1、特区工业生产成本的上升、经济政策的调整以及第三产业较工业要高的物业收益，与八卦岭所处的位置相互作用，使调整功能成为一种客观必然。这是不以人的意志为转移的。 2、八卦岭片区在现时和未来都不具备发展为专业市场或片区零售商业中心的区位。而且目前特区商业楼宇空置率高达70%，过多的商场建设造成了这两年零售服务业滑坡。从1994年至今，特区内已有15家大型商场倒闭。如果以上步工业区为代表的大量厂房改为商业，可能会因其租金低廉进一步打击原有和新建大批商业楼宇。在这种情况下，应严格限制本区盲目改为大型零售商业用途；3、目前全市商业写字楼总体上严重过剩，但是市场细分结果显示，中低档次的商业写字楼特别是直接服务于工业“总部”式办公楼相对紧张，在补交地价的前提下，应允许厂房直接改为办公用途。4、在片区周边的园岭、白沙岭、泥岗村等住宅区形成规模的情况下，八卦岭工业区的住宅开发有良好的形象和氛围。从城市发展策略角度，八卦岭工业区住宅建设也有助于罗湖区居住人口疏散。

四、值不值得？——社区利益和按商业原则开发的平衡理论上说，类似八卦岭工业区的改造，由于不存在着提供重建楼宇给受影响住宅的业主问题，改造的赢利和回报是相对丰厚的，但是，根据规划，以住宅为主的改造方案将拆除工业厂房面积893897m2，改造工业用地406317m2；提供居住用地339088m2，提供新建高层住宅面积1017264m2.该方案涉及到近300家企业的搬迁和15家业主的利益问题，投入资金和工程量巨大，必须靠政府、企业、私营机构共同完成。社会主义市场经济体制的目标使市区重建的工作实际上逐步由单纯强调社会效益向三大效益结合转化。而今，城市更新一大变化在于政府有关部门不再是建设的主体，而是通过政策来调控，靠业主或其它开发企业甚至社会团体来操作改造项目，资金的筹集和运转都由具体的经济实体来谋划。因此，对于改造项目来说，它必须有利可图，最起码是收支相抵才有启动的可能，事实上，经济、社会和环境三大效益的相协调成为改造的基本目标，而经济效益的多寡往往又成为促使某一经济实体参与改造的关键所在。八卦岭工业区以居住为主的综合区的改造方案，不仅意味着业主损失厂房物业残值，也意味着损失了工业厂房租金和租赁毁约费用，机会成本大大增高，除非能争取到很高的容积率确认能有可靠和可观的利润回报，否则业主或开发商是不会轻易按照规划设想运行的。但是过高的容积率必然会损害社区的环境利益。如何在保护社区利益和按商业原则开发之间求得平衡，是规划最基本的也是最关键的问题。协调这一矛盾，我们认为可以通过对具体方案从开发商和政府两个角度衡量，进行“成本-收益”经济分析。测定在给定的规划设计条件下的企业盈利水平和政府财政平衡能力，并综合比较各种方案的经济、社会和环境效益结合的情况。以此为基础，制定科学可行方案。

1、从开发商角度来衡量：由于改造项目是按商业开发原则进行，因而“成本-收益”经济分析应该按一般的房地产估价程序进行。由于市区重建的特殊性，作为财务预算的真实成本费用，应包括：

●物质成本：补交地价、建安费、管理费、综合配套费、利息、房地产税费等

●机会成本：物业残值损失、租金损失

●意外成本：由于市区重建的时间较长，不可预见因素多，市场的多变往往导致实际发生的成本或收益偏离预算情况。

2、从政府角度来衡量：本区由于功能改变，必须增加大量的生活配套设施，改造现有的市政管网及设施。收回的补交地价，是否抵消以上市政投资费用，政府在财政收支上是否能达到平衡是衡量“值不值得”一个重要的因素。此外市区重建投资规模大、建设周期长，面临各种难以预见的因素，实际运作中谈判、收购、拆迁、建设发生的时间成本、心理成本和环境成本是否为开发商、政府和社区接受，也是非常关键的问题。对于政府而言，从社会、环境就财政角度考虑，改造的成本可以量化为：

●基础设施成本：生活配套设施和市政、绿化配套投资

●收购成本：由于八卦岭地区生活配套用地非常困难，中小学用地必须依靠政府收购业主土地改建来解决。

●环境成本：由于建设周期长，社区可能长时间处于一种混乱局面，从而使片区甚至整个城市运作成本增加（交通堵塞等）。

●时间成本：由于以上原因和土地产权分散等因素，改造中谈判、拆迁、建设过程将可能是艰难和旷日长久，对于这部分成本应设不可预见成本系数考虑。

五、如何运作？——对运作模式和政策动向的评价一直以来，由于产权的分散，开发商物业收购工作非常困难，深圳旧区重建始终处于“零敲碎打”式的机制和模式。从东门改造情况来看，由于开发改造零敲碎打地进行，社区在相当长的一个时间内处于一种混乱局面，改善环境的各种配套工程很难顺利进行，社区付出的环境成本很高，最后甚至有违改造的初衷。反过来，业主的销售收入最终也会因公共和市政环境得不到改善而使下降，于业主和于社区都不利。八卦岭工业区总面积108公顷，是东门改造面积的10倍。如果还因循以原业主拆迁改造为主的“自主开发”方式，效果可能是适得其反。因此我们建议由政府委托一家或几家企业进行物业收购、全面开发的“统一改造”。但是“统一改造”模式在实际操作时预计会遇到一些困难。最突出是物业收购。严格意义上讲，市区重建是城市土地的再开发，之所以对开发者有巨大的吸引力，是隐含在物业之下的丰厚“地利”。由于八卦岭地区交通、生活服务设施相对齐全，享有较强的集聚效应，保值增值潜力巨大，与郊区土地的经济价值有天壤之别，区内业主都把筹码压在土地升值所带来巨额的回报上。在这种情况下，要让业主以工业用地的楼面地价将土地出让给政府或开发商，业主在心理上是不能接受的。据调查了解，目前物业收购的楼面地价市场行情为2000元/m2左右，是理论上的5倍。当然政府有权强制性按工业用地的楼面地价收回土地，但工作量和难度是十分巨大的。届时，巨额的收购成本有可能使得“统一改造”模式的最后的回报率很低。经测算在目前允许的容积率下，“统一改造”模式综合利润率为12%，如果由于各种难以预见的因素使得成本增加10%或者销售物业收入减少10%，利润率只有2%-8%，对开发商吸引力不大。因此建议政府：1.减免部分地价，分析表明政府可能在财政收支平衡上有5.26亿元的结余，如果免收这一数目的地价，开发商的盈利水平可以达到20%以上，并获得较好的抗风险能力。2.或者成立类似香港土发公司半官方半民间的开发机构，由该机构进行物业收购前的谈判和前期工作，之后向开发商进行熟地转让，帮助开发商减少开发成本和克服物业收购的重重障碍。

3.强调市区重建的政府行为性，强制落实公共市政配套设施。

后记：本文完成之际，惊闻有房地产商欲拆红荔村改高层之事，在我们这个只有十几年历史的家园，旧区重建建设性和破坏性实际上是并存的，该不应该改？值不值得改？可不可能改？实在是值得我们规划工作者思考。

参考文献：1、胡宝哲：“经济高速发展期城市结构形态极其变化”，《世界建筑》1/942、董卫，“北京危旧房改造中土地使用方面一些问题的研究”，《建筑学报》2/983、陈伟新，“深圳工业区持续发展与规划的几点思考”，《中外房地产导报》1/97