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建设部副部长仇保兴在全国优先发展城市公共交通工作会议上的讲话

2006-12-28 08:36    【  【打印】【我要纠错】

  落实优先发展城市公共交通战略 促进社会主义和谐社会建设

  (2006年12月2日)

  同志们:

  刚才光焘同志做了重要讲话。为了更好地研究部署下一阶段的工作,下面,我谈几点意见。

  一、优先发展城市公共交通工作面临难得的发展机遇

  第一、党中央、国务院高度重视优先发展城市公共交通

  根据我国的国情,党中央、国务院审时度势,果断做出了优先发展城市公共交通的战略决策。家宝总理2004年6月25日批示:优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。这个批示非常重要。培炎副总理要求建设部要进一步采取措施,引导各地优先发展城市公共交通,促进城市健康发展。培炎副总理在今年7月15日又批示:公交系统是城市交通的主力军,有关方面应当给予更多的关心和重视。要关怀他们的工作条件和生活情况,对一些困难职工要给予必要的帮助,对正面典型进行适当的宣传,赢得全社会的理解和尊重,维护公交队伍的稳定和社会正常的秩序。11月19日培炎副总理再次批示建设部要督促有关方面将国务院确定的扶持公交发展各项政策措施落到实处。

  为了落实国务院领导的指示精神,实现城市交通科学发展和节约建设,解决人民群众最关心、最直接、最现实的交通出行问题,建设部等六部门进行了认真的磋商,出台了一系列的公交优先发展的政策。制定了关于优先发展城市公共交通的意见,并由国务院办公厅于2005年9月23日以国办发[2005]46号文件转发。《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》(国发[2005]21号)也提出要“研究提出优先发展公共交通系统的具体措施”。《国务院办公厅关于印发今明两年能源工作要点的通知》(国办发[2005]35号)进一步指出,“鼓励优先发展公共交通系统”。国家“十一五”规划明确,优先发展城市公共交通,完善城市路网和公共交通场站,有条件的大城市和城市群地区要把轨道交通作为优先领域,超前规划,适时建设。与此同时,作为城市公共交通的补充,要积极稳妥发展出租汽车行业。党中央、国务院已把优先发展城市公共交通上升到国家战略层面,作为实现国家可持续发展、建设资源节约型、环境友好型社会、构建和谐社会等重大战略的重要组成部分。

  第二、“公交优先”战略得到广大人民群众的衷心拥护

  国务院确定的优先发展城市公共交通战略公布之后,国内外媒体舆论和广大人民群众给予了高度关注,数百家媒体、网站对此进行了报道和评论,积极响应“公交优先”战略。公众舆论普遍认为,“公交优先”既契合国际社会可持续发展的潮流,也符合我国实际。“公交优先”不仅是解决我国交通拥堵和广大民众“出行难”的问题,同时也反映了我国政府的科学定位。公共交通的优先发展正是政府正确定位、科学定位的反映。政府要做市场做不了的事情,做起来不合算的事情。私人小汽车无序发展出现的外部问题,要通过发展公共交通来解决。几十年来,世界各工业化国家城市机动交通的发展历程,大都走过了先发展小汽车,后控制小汽车,最终不得不选择发展大公交的曲折道路。我国土地资源稀缺,城市人口密集,群众收入水平总体不高,优先发展城市公共交通更是我们的现实选择。同时,“公交优先”是一项惠及普通群众的民心工程。优先发展城市公共交通就是要为普通城市居民和外来打工者提供方便、迅速、准时、经济和安全的出行服务,反映的是“以人为本”的执政理念。“公交优先”战略的提出是政府管理变革的引人注目的突破。其意义不仅仅在于解决困扰我国城市交通拥堵和广大民众“出行难”问题,更反映了对于市场经济条件下的政府职能应该如何定位的问题。因为将“公交优先”落到实处,显然不能只靠市场这只“看不见的手”,还必须依靠政府这只“看得见的手”。“公交优先”意味着公共财政向民生和生态倾斜。尽管这还只是一个方面,但从“公交优先”战略的选择中,可以看到构建和谐社会新境界的曙光。对城市管理者来说,只有树立“大众交通观”,也就是“老百姓交通观”,城市交通发展才会走对路。

  第三、实施“公交优先”战略是建设资源节约型、环境友好型城市的重要抓手

  我国的城镇化时期正好伴随着机动化,必然出现城市发展与机动车投入运行的冲突,以及有限的城市道路空间与无限的机动车增长之间的冲突。解决城市交通拥堵问题只能依靠发展城市公共交通来解决。除此之外,没有别的办法。

  从另一个方面看,保持紧凑型的城市发展模式,必须依靠城市公共交通系统的优先发展,为市民提供优质的人性化交通服务。许多先进国家发展历程证明,即便是很多人都拥有小汽车,但是他们的日常出行也会选择更为方便、舒适、畅通、准点的公共交通方式,从而促使城市发展模式的节地、节能、节材。

  另外,实施城市公共交通优先发展是减缓城市能源消费增长过快的主要措施。推崇公交优先的欧洲城市与依赖私人小汽车的美国西部城市的人均汽油消费量相差5倍甚至是10倍之多。随着社会的进步,工业、建筑、交通这三方面的能耗占全社会总能耗的比率,将从现在的50%、30%、20%转变为工业能耗占20%,建筑能耗上升为50%,而交通能耗则上升为30%.交通能耗超过工业的能耗而成为主要的能耗,此时,城市公共交通的优先发展战略的优先将会极大地体现出来,所以早做决策与晚做决策完全不一样。中国国情注定,发展公交是交通节能的首选。与此同时,倡导公交优先,辅之以保持自行车和行人的出行空间,是解决我国特大城市空气污染问题的必由之路。

  二、优先发展城市公共交通工作取得了明显成效

  第一、地方政府纷纷出台实施“公交优先”政策

  目前,四川、湖北、江西、青海、江苏、贵州、甘肃、山东、辽宁等省政府已出台了优先发展城市公共交通的实施方案,纷纷提出构建“城市公交优先”体系,解决市民“出行难”问题的具体措施,制定了实现城市公共交通“便捷、安全、舒适、经济”的目标和政策。北京市人大常委会专门审议市政府办理的优先发展城市公共交通的议案,明确提出给予“四优先”的发展政策——城市公共交通设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先和财税扶持优先,确保城市公共交通各项优先政策措施的落实。云南省建设厅把2005年11月15日至12月15日定为“全省宣传贯彻国务院办公厅转发建设部等部门意见的通知精神宣传月”,强化舆论的引导和监督作用,广泛动员社会力量的参与,引导市民逐步养成科学、合理和经济的出行习惯。各地的情况表明,优先发展城市公共交通这一符合我国国情的正确战略思想已深入人心,得到了各级政府和广大人民群众的拥护和支持。

  第二、城市公共交通设施建设加快,硬件环境得到改善

  国务院办公厅《关于优先发展城市公共交通的意见》的文件下发后,各地按照“统一规划,统一管理,政府主导,市场运作”的方式,进一步加大了对城市公交场站等基础设施的建设力度,一些城市还积极拓展建设资金渠道,吸引社会资金和国外资金投资建设城市公共交通设施。深圳市建成了罗湖综合交通枢纽,集城市轨道交通、公共汽车、出租汽车、长途客车、铁路、海关口岸为一体,实现了零距离换乘;北京市建成动物园、六里桥和西客站北广场等3处综合客运枢纽,正在加紧建设东直门、西直门、西客站南广场、一亩园、宋家庄、北太平庄等客运枢纽。许多城市的主干道新建了港湾式停靠站,配套建设站台设施并合理设置出租汽车停靠站,开辟公交优先车道或专用车道。山东省有8个城市先后开辟了92条公交专用道,全国共200多个城市设置了公交优先车道或专用车道。城市公共交通的车辆更新也进一步加快,节能环保和更加舒适的车辆逐步充实到运营服务中,老旧和污染环境的车辆正逐步退出公交运营。

  快速公共汽车系统建设开始起步。北京、杭州、济南、天津、武汉等城市完成了快速公共汽车系统的发展规划,北京、杭州、济南各有一条快速公共汽车线路投入运营。北京南中轴路快速公共汽车线路投入运营以来,撤消了原有的7条线路,改善了该路的交通状况和乘客的乘车环境,公交车速度平均提高了20%左右,时速达25公里/小时以上,提高了公交的吸引力,一定程度上缓解了交通拥堵。

  城市轨道交通建设进入了一个新的阶段。一些经济条件较好、交通拥堵严重的城市开始规划建设城市轨道交通。截止到2005年底,已有北京、上海、天津、广州、长春、大连、武汉、深圳、重庆、南京等10个城市的城市轨道交通项目投入运营,总里程达440公里,年客运量为16.5亿人次。北京、天津、上海等6个城市正在施工建设的轨道交通项目总长度达373公里。根据《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号)文件的要求,15个城市编制上报了《城市快速轨道交通建设规划》,近期建设的城市轨道交通项目总长度达1300多公里,其中轻轨线路53公里。所以,未来5年是我国轨道交通发展的黄金时期,建设里程相当于前几年总量的翻一番。虽然我国城市轨道交通总体规模较小,但已经体现出了比常规公交更高的运输效率,在城市公共交通系统中发挥了难以替代的作用。

  第三、行业改革稳步推进,市场规范取得一定成效

  行业改革是促进城市公共交通发展的强大动力,各地在推动行业改革方面开展了积极地探索。一是对投融资体制进行了改革,加大了政府投入,积极吸引国内外资金,加快公交的发展。稳步推进城市公共交通企业产权制度改革,投资主体出现了多元化的格局,初步形成了“行业公益性、运作市场化”的发展新路。各地在改革进程中,加大了政府对城市公共交通的投入。如北京市2005年城市公共交通投资已占当年交通总投资的40.5%,其中地面公交占交通总投资的11%:“十五”时期,对地铁1、2号线和公共电汽车运营亏损总补贴为81.8亿元。为体现公共财政对城市公共交通的支持力度,天津市改革了公交场站建设管理体制,公交场站统一由市城投集团场站建设公司投资建设,公交物业公司负责管理,公交运营公司使用,预计到2008年,天津市建成区内将建成公交场站90个,政府总投资为15亿元。二是积极推行特许经营制度,通过市场竞争机制选择城市公共交通的投资者或经营者。据统计,上海、济南、武汉、沈阳、大连、秦皇岛、襄樊等27个城市实施了特许经营制度,加强了对经营资格、技术和服务工作的审查把关,统一了行业管理标准和要求。三是行业市场监管机制初步建立,进一步加强了对城市公共交通企业规范运作的监管。严格市场准入制度,对经营资质严格审核,严厉打击非法营运,通过社会中介机构开展乘客满意度测评和行业评议,企业内部开展文明线路创建活动和建立星级服务评定制度,运用行业稽查、企业自律、社会监督等综合手段初步形成了行业综合评估监督体系。

  第四、公交企业服务意识和管理水平有所提升

  各地城市公共交通企业明确提出了“公交优先,公交优秀”的奋斗目标,通过强化服务意识和服务能力,使运营效率得到了提高。江苏省90%以上的公交线路实行了“无人售票制”和“乘车一票制”,大部分省辖市和部分县级市推行了公交IC卡,部分城市还实现了公交IC卡异地互通。常州、苏州等城市引入了GPS、GIS等智能化公交营运管理技术,方便了群众乘车,企业人车比例有所降低,企业效益和企业形象得到提升。到2006年7月,上海、北京、天津、广州等106个城市建立了不同规模的公交IC卡应用系统,发卡量近4000万张。北京、重庆、济南、常州等城市初步建成公交智能调度和信息服务系统。部分城市开通了小区巴士,在城市支路上布设公交线路,扩大了公交线网的覆盖,方便了群众出行。

  近年来,各地公交企业先后开展了以“星级服务”为主要形式的等级服务评定制度,分为线路、车组、个人三个层次,制定了具体的星级考核标准和严格的检查考核及社会监督制度,等级服务评定工作已形成了规范化和制度化。通过严格的考核程序进入星级的,给予相应的物质奖励和精神鼓励,并实行挂牌服务,已形成了一种十分有效的激励机制,涌现出了一大批从国家级到企业的各个层面的文明线路、先进车组和模范个人,对塑造行业形象,提高公交服务水平发挥了巨大的推动作用。这次会议将对这些先进单位和个人进行表彰,并号召全行业向他们学习。

  第五、公交行业法规建设得到加强,各部门支持力度加大

  建设部等部委先后为城市公共交通行业制定了100多项标准,为构建完整的城市公共交通法规标准体系打下了基础。地方法规建设也有所加强,上海、天津、济南、青岛、郑州等39个城市完成了城市公共交通地方立法工作。还有一些城市也计划依据国家有关法规制定或修订地方法规。

  为落实“公交优先”战略,化解油价上涨对城市公共交通行业的影响,国家发改委、财政部、建设部制定了完善石油价格形成机制综合配套改革方案,明确对城市公交用油增加的支出,由中央财政通过专项转移支付的方式增加地方财力给予补贴。同时,国家发改委明确了城市公共交通运营价格调整的指导意见;建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部近日业已联合签发《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》,进一步明确了对公交优先发展的具体经济扶持政策的要求和规定;国土资源部加大了对城市公共交通设施建设用地的支持力度,明确提出,凡符合《划拨用地目录》的城市公共交通设施用地,可以以划拨方式提供土地使用权;科技部今年新增设了优先发展城市公共交通的科研项目,并给以必要的资金扶持,还积极筹办2007年在北京召开的世界智能交通大会;劳动保障部明确了维护城市公交职工权益的相关政策措施;公安部在交通管理方面加大了对城市公共交通的支持,把支持城市公共交通发展列入“畅通工程”的考核要求,明确提出对各地公交优先政策的制定和实施进行考核,涉及公交发展的考核指标有8项。在“畅通工程”推动下,各地在公交规划建设和管理方面开展了许多工作,有效地推动了公交发展。总之,近两年,通过各部门的通力协作,城市公共交通发展的政策环境有了较为明显的改善。在此,我代表建设部向参加本次会议的各部委代表致以衷心的感谢!

  三、当前城市公共交通面临的形势和存在的问题

  城市公共交通虽然得到了较快的发展,但目前还远远满足不了城市经济社会发展的要求,各地进展也不平衡,有些城市存在的问题依然十分严重。主要表现在以下几个方面。

  第一、城市公共交通发展滞后,城市交通拥堵日益加剧

  从总体上讲,我国城市公共交通建设严重滞后的局面并没有得到根本的改变。目前我国公交出行的分担率平均不足10%,特大城市也仅有20%左右,比欧洲、日本、南美等国大城市40%-60%的出行比例低1-2倍。我国特大城市近几年公交出行比例平均下降约6个百分点。随着城市机动化进程的加快,公交出行比例将可能出现加速下滑的局面,这在某种程度上意味着能源浪费的急剧上升和空气污染的急剧增加。城市交通结构出现了向个体小汽车为主转化的趋势,城市公共交通服务水平随之明显下降。公交车速越来越低,现在平均车速只有10公里/小时,已低于自行车12公里/小时和小汽车20公里/小时。与10年前相比,公交出行时间平均延长10分钟,居民对城市公共交通服务的不满意率高达70%.等车时间长、站点不足、准点率差等因素又刺激了个体交通特别是小汽车的增长。有限的道路资源被无效的或者低效的个体交通占用,导致交通拥堵急剧蔓延,同时也恶化了公共交通出行的质量,形成了一个恶性循环。交通拥堵已成为中国大、中城市的普遍灾害。有的特大城市干道平均车速比10年前降低约50%,干道网的平均饱和度达到0.8-0.9.交通高峰期大城市的主要道路成了缓慢移动的停车场。交通拥堵也造成了巨大的损失。据专家测算,2003年因交通拥堵造成的经济损失高达2500亿元,相当于当年GDP的2%,也相当于少了500公里地铁的总投资。可以预见,伴随着个体小汽车使用无节制地快速增长,城市道路交通拥挤阻塞现象将会日趋严重。如果我们还不采取断然措施,加快发展城市公共交通,对道路资源使用进行合理调控,某些城市的交通瘫痪将会指日可待。

  第二、城市公共交通基础设施投入不足,欠账严重

  2004年,全国城市公共交通固定资产投资328.5亿元,占城市建设固定资产投资的6.9%,同期道路桥梁投资占44.7%.在城市公共交通固定资产投资中,超大城市262.6亿元,占全国公交固定资产投资的80.0%;特大城市13.4亿元,占4.1%;大城市12.3亿元,占3.7%;中小城市40.2亿元,占12.2%.总体上呈现投资不足。公共财政转移支付投资到公交优先发展,解决老百姓的出行问题,体现社会公平目标,让所有的人都能享受城市的机动化,也是解决能耗以及城市污染急剧上升的有效手段。正因为如此,世界各国都对城市公共交通采取了大量的补贴。比如,德国柏林,政府对公交企业的财政补贴占运营成本的57%,法国巴黎占57.5%,美国华盛顿占66.1%,意大利罗马占74.5%,俄罗斯莫斯科占89%.日本在新建公共交通设施时,中央政府资助50-60%.而我国大中城市对公交企业的财政补贴不到10%.据2006年对117个城市的调查,66个城市在公交场站建设以及车辆、设施装备和配置更新方面得不到政府资金和政策支持,占被调查城市的56.4%,情况相当严重。有的城市在上世纪80年代后期,在市区规划建设的十几处公交转乘站、停车保养场用地,现在全部被政府收回用于其他开发项目,90年代初规划建设的20多个小型枢纽站也大部分被蚕食、挤占。由于政府投入严重不足,公交场站等基础设施严重短缺,严重影响和制约了城市公共交通的正常运营和健康发展。

  第三、大运量公交严重不足,常规公交服务水平偏低

  当前,我国城市公共交通结构单一,服务设施单一,不能满足群众多样化的交通需求。具体表现为:一是大运量公交系统建设缓慢,城市轨道交通建设推进速度不快。目前,全国600多个城市轨道交通运营线路总计只有440公里,仅相当于英国伦敦一个城市的规模。二是公交线网覆盖不均衡。许多城市普遍存在着公交线路重复设置,有的道路上重复线路多达20多条,而城市边缘的居民小区、街道却没有一条公交线路,居民出行很不方便。三是线路设置缺乏分级服务的概念,线路运行时间过长,降低了对长距离出行乘客的吸引力。四是出租汽车盲目发展。出租汽车作为公共交通的补充,应该与公交巴士系统均衡发展。由于公共交通的投资不足,出租汽车急剧发展,反过来导致了道路空间分配的不合理,使城市交通拥堵加剧,也危及到出租行业本身。受利益驱动,一些城市盲目拍卖出让出租汽车经营权,导致出租汽车运量严重供过于求,空驶率高达40%以上,严重影响出租汽车行业的稳定。

  第四、城市综合交通体系规划编制与实施不足

  长期以来,城市综合交通体系规划没有完全纳入到法定的城市总体规划内容之中。城市总体规划应包括三方面的内容:一是土地功能规划;二是综合交通体系规划;三是资源保护利用规划,如水系规划,历史名城保护规划等。这三方面的内容合在一起组成城市的总体规划。但是一些地方至今没有编制城市综合交通体系规划。一些地方虽然编制了,但是没有按照规定的程序进行审批,导致了规划编制的随意性。综合交通体系规划滞后就会导致单项交通规划超前,交通系统整体功能错位和混乱,造成项目重复建设,损失巨大。城市综合交通体系规划应该统筹其它专项交通规划,各专项交通规划应该服从于城市综合交通体系规划。城市综合交通体系规划的编制应以建设紧凑型城市和节约型社会为目标,贯彻社会公平、节约资源、保护环境、统筹城乡发展的原则,保护自然及文化资源,考虑城乡建设和国防建设需要,处理好各项交通设施的长远发展和近期建设问题。规划内容应贯彻公交优先这个主题,统筹城市道路布局、城市对外交通(包括水运、铁路、民航、高速公路等等)与市内交通的衔接,统筹城市与周边卫星城、邻近城市、郊区村镇以及附近区域中心城市的交通,统筹城市内部非机动车运输(包括自行车、步行)与一般机动车、公交车、轨道交通、出租汽车等运输工具之间的协调和配合,尤其是要保持我国城乡自行车出行和步行比率较高的优势。

  第五、公交企业经营困难,亏损加剧,职工队伍流失严重

  近年来,由于国内燃油、车辆购置、保险和维修等基本生产资料价格上涨,企业承担社会公益性服务增加、长期低票价管制等原因,使相当一部分公交企业入不敷出,亏损严重,难以为继。在2006年调查的117家公交企业中,没有得到政府财政补贴的多达42家,占35.9%.武汉、西安、郑州、太原、长春、哈尔滨、兰州等城市8家公交企业得到的政府财政补贴也十分有限,处于亏损状态。长期亏损使公交企业停止或者放缓车辆的更新速度,也使得企业不得不自谋其利,有的对经济效益低下的线路停止运营,有的增大发车间隔和减少发车密度。长期亏损也使公交企业职工权益受到损害。有的拖欠职工工资,有的拖欠或拒交养老保险、医疗保险、社会保险。有的职工工资不升反降。据抽样调查,2005年,个别城市公交企业职工的年工资水平比全市工资水平低3396元。收入偏少,导致行业吸引力下降,公交职工流失严重,全行业公交司机的流失率已达16%以上,有些城市流失率高达20%,个别城市2005年公交企业共流失一线司机占当年公交司机总数的26.3%.有的城市将公交视为经济“包袱”,片面推行公交市场化改革,导致企业重经济指标、轻服务质量,忽视安全投入,管理缺位等问题日趋严重,安全事故时有发生。重庆市“10.1”交通事故一次死亡人数高达30人,究其原因与企业追求营利、挂靠经营、个体承包、重复设线、恶性竞争,以及长期严重交通违法、疲劳驾驶有直接的关系。

  以上五个方面是我们当前正面对的难题。不解决这些问题,党中央、国务院的决策就落不到实处,人民群众就会从拥护逐渐变为冷漠和反感,痛失城市公交发展的机遇,难以实现公平、公正、构建和谐社会的目标。

  四、认真抓好优先发展城市公共交通的各项工作

  当前,优先发展城市公共交通工作正处在承前启后、继往开来、全面推进的关键时期。各地要抓住机遇,扎扎实实做好以下六个方面工作:

  第一、进一步加大城市公共交通的投入和经济扶持

  城市公共交通是社会公益性事业,是政府为社会提供的公共服务,必须体现经济、安全、便捷、舒适等服务特性。应实行低票价政策,通过公共财政补偿公交企业的经营成本,使企业也可以获得合理的投资回报,使城市获得丰厚的社会效益和生态效益的馈赠。这是世界各国普遍采用的最基本的政策手段。

  一项名为“美国公共交通的经济论据”的研究报告指出,联邦政府的公交投资可取得良好的回报。美国纳税人每花1美元用以支持城市公共交通,其经济回报至少是4美元,多的高达6美元,甚至更多。城市公共交通不仅让使用者受益,不使用的人们在减少交通拥挤、发展经济和清洁空气等方面得益更大。国外的经验和我国的现实都说明,发展城市公共交通是政府不可推卸的责任,只有加大投入,才能保持城市公共交通的活力。美国交通部的代表访问中国时谈到,如果当时美国把投资建设高速公路的资金拿出20%用于扶持城市公共交通,美国现在人均汽油消耗量就会大大降低,不至于受到全世界的批评。各地要按照国办发[2005]46号文件以及建设部、国家发改委、财政部、劳动保障部等四部委《关于优先发展城市公共交通的若干经济政策的意见》的要求,进一步加大对城市公共交通的投入和财政支持。

  一是应建立促进城市公共交通发展的长期稳定的资金来源渠道。各地可参照学习杭州、昆明等地的做法和经验,从城市土地出让金中提取一定的比例,专项用于城市公共交通的发展。城市土地价值是城市道路建设和公共交通服务所提供的交通可达性和交易成本下降所带来的经济效应,土地增值应收回重新用于公共交通投入。在城市维护建设资金、城市公用事业附加费和基础设施配套费等收入中安排一定比例的资金用于城市公共交通发展。在坚持政府投入为主的前提下,鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与城市公共交通投资、建设和经营。城市公共交通在城市建设固定资产投资中所占的比重也应逐步提高。

  二是要加快城市公共交通设施的规划和建设,优先保证城市公共交通设施用地。对综合交通体系规划、城市总体规划确定的符合《划拨用地目录》的城市公共交通设施,包括城市轻轨、地铁、公交车辆停车场、首末站(总站)、调度中心、公交枢纽、车辆保养场等建设用地,应采用划拨方式供地,强化城市规划的“黄线”控制,不得随意挤占城市公共交通设施用地或改变使用性质。任何人只要占用了公交的用地,就危害了社会大众的利益,也危害了下一代人的利益。

  三是要研究确定低票价管制的补贴补偿机制。低票价政策导致的政策性亏损,体现的是社会公正,体现的是对残疾人、老年人、少年儿童等弱势群体的关怀,体现的是对生态环境的补偿。对此,城市政府应给予补贴,补贴实际上不是给公交企业补经营不善,而是补给社会公平和城市可持续发展、生态环境保护。补贴应按月或季度定期及时拨付到位。

  四是应积极运用城市规划手段,推广以TOD模式为主要方式的规划调控,促使由大容量交通设施投入引起的城市土地增值部分回归到城市政府,用于公交优先发展。国外发展TOD,就是交通导向的城市发展模式,通过规划手段,使公交设施特别是大容量公交设施、道路建设和投资所形成的土地增值部分,回归政府和全体市民,用于公交的发展和环境的改善。

  五是应严格按照国务院办公厅和财政部、国家发改委的有关文件精神,加强对燃油补贴资金的监管,确保补贴资金专款专用,及时足额发放。对票价(含月票、IC卡)差额、车辆及设施装备更新、“油改气”以及政府要求采用的新技术、新设备、信息化建设等实行专项补贴。对城市公共交通企业承担的社会公益性服务和完成政府指令性任务所增加的支出,应按国办发[2005]46号文件的规定,经城市人民政府主管部门审定核实后定期进行专项经济补偿。

  以上五点是投资优先。资金投入优先,特别是公共财政转移支付优先,是实施公交优先的前提。

  第二、编制完成城市综合交通体系规划,合理分配道路使用权

  城市综合交通体系规划应在充分调查的基础上,建立城市交通分析模型,综合分析城市交通现状、发展需求、资源约束、发展政策和用地布局等,并对现状和规划方案进行定量评价。在城市道路规划系统中,要从空间和时间上给予城市公共交通系统以优先通行权。要加强公交专用道和优先通行信号系统的建设,进一步扩大公交专用道的覆盖范围,强化公交专用道的管理力度。科学设置公交优先信号系统,合理配置交叉口信号配时,在相位或绿灯时间上给公交车辆以优先通行权,减少公交车辆在交叉口的延误,确保公交车辆的畅通、畅达,提高城市公共交通的运行效率。要重视对城市交通发展战略和政策研究,认真吸取有些国家盲目发展以及无节制地使用小汽车的深刻教训,科学合理地使用道路资源。要下大力气调整公交车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系,将更多的道路空间资源提供给城市公共交通、自行车和步行者使用,保障城市公共交通的道路优先使用权,为自行车、步行者营造良好的交通空间。

  大力发展城市公共交通,为城市公共交通提供道路优先使用权,减少公众通勤等日常出行对小汽车的依赖,提高现有城市道路使用效率,缓解城市交通拥堵,这是国际大城市解决交通问题的共同选择。国际城市公共交通协会倡议的《罗马宣言》指出,城市公共交通是适用于所有人的出行方式,为了实现可持续发展的目标,要根据行人数量而非机动车数量来分配城市空间,城市中的每个人都有平等的道路路权,应根据个人对道路使用强度的不同而征收不同的费用,以此调控城市交通需求。

  第三、积极推进城市轨道交通规划和建设

  我国城市交通发展同时承受着城市化和机动化的双重压力,而且也受到生态环境保护和土地资源短缺的制约。我国大部分城市土地开发使用强度和人口密度较高,客流大量集中,需要大运能城市轨道交通客运系统与之相配套。目前,在我国的一些特大城市的中心地区已经形成了大量的集中客流走廊,常规交通方式已经难以承受,道路交通拥挤、停车困难,有的甚至出现了中心区功能的衰退。从交通需求的角度来看,我国城市发展已到了必须加快轨道交通系统建设的关键时期。经济条件较好的大城市,要力争在较短的时间内,完成城市轨道交通基本网络的建设和运营。要按照国办发[2003]81号要求,“对经济条件较好,交通拥堵问题比较严重的特大城市轨道交通项目予以优先支持”。轨道交通的建设和运营成本不能完全通过车票收入来平衡,要积极探索改革建设、运营和投融资体制,增加投入,促进轨道交通健康发展。有条件的大城市和城市群地区要把轨道交通作为优先领域,超前规划,适时建设。

  第四、强化“双零”换乘站点的规划建设,促进城乡公交畅通

  交通换乘枢纽对城市公共交通整体效率的发挥起着关键的作用,是实现市民零距离、零成本换乘的核心设施,也是我国城市公交发展的滞后环节,必须高度重视换乘枢纽的规划和建设。通过分级合理、设施良好、衔接方便的换乘枢纽把城市内部各种交通方式衔接起来,才能形成以城市公共交通为主体的城市交通运输网。要认真研究适合枢纽组织模式的公交票制,充分利用公交IC卡的优势,大力推进城市公共交通各种方式、各条线路的一票制,使乘客在枢纽实行“零距离、零成本”换乘。

  在航空港、火车站、长途客运站、客运码头等对外交通枢纽的布局和建设中,要把城市公共交通设施作为重要的组成部分,统一考虑,一体化设计,形成内外交通衔接方便的综合交通枢纽,使乘客非常方便地在枢纽内实现零距离换乘。在城市边缘地区,应大力发展停车换乘的交通枢纽,要通过换乘枢纽各种设施的配备,吸引运用其他各种交通工具出行的人们在换乘枢纽改乘城市公共交通。枢纽规划建设要充分论证客流的特性,安置好换乘空间和候车空间,并健全交通信息服务设施,做到指示标志清晰、换乘线路顺畅。

  城市公共交通不能模仿乡间公路或乡间客运模式。乡间客运是单一的点到点的线型交通方式,城市公共交通则是一个相互重叠、交叉的复杂网状立体(包括地下、地面和空中、机动车与非机动车)交通。大城市居民一次出行换乘高达2.5次,换乘点设置是否合理,对公共交通是否高效、体现社会公平以及以人为本都是十分关键的。因此,要实现线路之间的“双零”换乘,以便充分发挥城市公交网络的整体效益,最大程度地方便群众出行,给群众提供最大的时间、空间和经济效益。“双零”换乘可通过引进IC卡和智能交通技术等手段加速实现。在城市边缘地区应大力发展停车换乘的交通枢纽,要通过换乘枢纽各种设施的配备,吸引各种方式在换乘枢纽改乘城市公共交通。

  另外,城市中的大型国有公交公司,可通过与目的地乡镇政府签订合同或者协议等经济手段,由当地政府取消原有的乡村个体客运,使城市公交扩大服务半径和服务群体,向周边农村、乡镇延伸,为农民出行提供服务,逐渐替代混乱、无序、质量差、安全程度低的个体客运。

  第五、开展“城市公共交通周及无车日”活动,大力倡导绿色交通理念

  城市公共交通周及无车日活动起源于欧洲,1998年在法国举行了首次国际“无车日”活动。2000年欧盟环境委员会将其发展成为“欧洲交通周及无车日”活动。以后在每年的9月16日至22日,欧洲有一千多个城市同时开展此项活动。通过限制某些地段的机动车通行,鼓励市民采取步行、自行车、公共交通等可持续的交通方式,培养市民的环保意识,从而使市民知道交通方式的选择对环境造成的影响。它为各地政府、组织和相关机构提供了一个举行各类活动的机会,并为推行政策、制定措施、强化市民意识提供了一个完美的舞台。

  建设部根据国际上同类活动的经验,向全国设市城市人民政府,尤其是50万人口以上的城市人民政府发出了开展城市公共交通及无车日活动的倡议,得到了地方城市人民政府的积极响应。倡议书发出仅仅5天,截止1日下午5时,承诺开展此项活动的50万人口以上城市包括北京、上海、天津、重庆、杭州、深圳、南京、郑州、南宁等86个城市。在2007年活动举办前,希望全国所有城市和各地的机关、团体、企事业单位和个人都自愿参加此项活动。公交企业要在活动开展前认真做好准备工作,活动开展后公交的出行率可能会上升30%甚至成倍地提高,要调度配备车辆,做好周密的部署。这项活动应该“从我做起,从现在做起”。在这里,欢迎参加会议的代表在休会期间,到会场外设置的倡议书展板上签名支持此项活动,共同推动城市公共交通和可持续城市交通系统的建设和发展,改善城市人居环境,提高人民群众的生活质量。承诺参与这项活动的城市要认真按照承诺书的要求,参考建设部下发的组织建议,认真做好城市公共交通周和无车日期间的组织工作。媒体的广泛参与和宣传对此活动的成功与否至关重要。在此诚挚邀请媒体为活动的开展宣传造势,使绿色交通理念家喻户晓,成为社会所有成员的基本共识。同时希望各级领导身体力行、率先垂范,带动市民积极参加活动,自觉选择绿色交通出行方式。建设部将邀请国内外专家成立活动咨询小组,并设立专门网站,为各地提供咨询。活动结束后,将成立社会各界成员组成的评委会,对在城市公共交通周及无车日活动框架下组织活动的优秀城市给予表彰。

  第六、加强对优先发展城市公共交通工作的检查、指导和评估

  优先发展城市公共交通是一项复杂的社会工程,要动员社会力量,共同做好这项工作。各地要按照国务院领导的批示和国办发[2005]46号文件的要求,加强对城市优先发展公共交通工作的检查、指导和评估,建立优先发展城市公共交通的评价和激励机制,积极推广先进经验,表彰优秀,促进各项工作的健康发展。建设部、公安部等部委将根据国办发[2005]46号和国办发[2000]18号文件的要求,积极推动优先发展城市公共交通各项措施的落实,继续在全国范围内开展“绿色交通示范城市”、“畅通工程先进城市”评定活动,对政府重视、城市公共交通服务优良、群众满意度高的城市进行表彰,对为城市经济社会发展做出贡献的先进公交企业、集体和个人进行表彰。希望各地结合“中国城市公共交通周”和“无车日”行动,广泛开展鼓励和促进城市公共交通发展的各项群众性活动,激发社会各界对城市公共交通事业的支持。城市公共交通企业要树立“以人为本、乘客至上”的服务理念,不断创新服务方式,大力开展以“星级服务”为主要形式的等级服务评定制度。要制定“文明企业”、“文明线路”、“模范标兵”和“先进个人”考核标准并向社会公布,发挥社会监督作用,鼓励优质服务。对服务质量好、群众满意的集体和个人通过媒体等形式进行广泛的宣传,在全社会营造大力发展城市公共交通的良好氛围。

  同志们,今年是实施“十一五”规划的开局之年,优先发展城市公共交通的意义十分重大,任务相当繁重。我们要以科学发展观为指导,扎扎实实做好优先发展城市公共交通的各项工作,为促进我国城市的健康发展,建设资源节约型、环境友好型和构建社会主义和谐社会做出积极的贡献。

延伸阅读:建设部 副部长 城市
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