全面落实优先发展公共交通战略　促进城市科学发展和社会和谐

　　（2006年12月2日）

　　同志们：

　　党中央、国务院十分重视城市公共交通健康发展。党的十六大以来，按照科学发展观的要求，做出了优先发展城市公共交通的决策部署，为新形势下做好城市公共交通工作指明了方向。2004年召开第一次全国城市公共交通工作会议之后，部里就会议情况向国务院作了报告，家宝总理做出重要批示，优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。培炎副总理批示，建设部要进一步采取措施，引导各地优先发展公共交通，促进城市健康发展。2005年，国务院办公厅转发了《关于优先发展城市公共交通的意见》（国办发[2005]46号），这是有关发展公共交通的一个全面系统的文件。2006年，建设部、国家发展改革委、财政部、劳动保障部等四部门印发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城[2006]288号）。国务院有关部门为出台公共交通行政法规做了大量的准备和协调工作。各地区认真贯彻落实中央决策，制定了有关配套政策和具体措施，城市公共交通发展取得明显进展。今天，我们在这里召开第二次全国城市公共交通工作会议，会议的主题是，继续贯彻落实中央决策部署，总结交流各地好的经验和做法，进一步推动公共交通优先发展战略的实施。国务院有关部门的同志出席今天的会议，对建设部的工作给了很大的支持。下面，结合学习贯彻中央领导同志的指示精神，我讲三点意见。

　　一、优先发展城市公共交通是落实国家发展战略的重要举措

　　优先发展城市公共交通是降低能源消耗、减轻环境污染、减少占地、方便居民出行的重要途径。城市公共交通作为城市的重要基础设施，与人民群众的生产生活密切相关，是城市经济社会全面、协调发展的重要基础。我们一定要充分认识优先发展城市公共交通的本质内涵，全面理解优先发展公共交通战略思想，切实增强责任感和紧迫感。

　　一是实现国家能源战略的必然要求。我国人口众多，近年来经济社会持续快速发展，对能源的需求不断增加，能源成为涉及我国经济安全的战略资源。“十一五”规划纲要提出，“十一五”期间单位国内生产总值能耗要比“十五”期末降低20%左右。据预测，2020年，我国的交通能耗占能源消耗的比例将高达16.3%至17.1%，城市交通节能任务十分艰巨。据统计，每百公里的人均能耗，公共汽车是小汽车的8.4%，电车为3.4%至4%，地铁为5%.如果采用个体小汽车出行的人有1%转乘公共交通，仅此一项全国每年节省燃油将达到0.8亿升。推进城市交通节能，在加快研究开发推广低能耗汽车的同时，最重要的就是优先发展城市公共交通。

　　二是实施国家环境保护基本国策的重要内容。我国工业化和城镇化正以较快速度发展，但环境压力也越来越大。保护好环境关系到我国经济社会可持续发展，关系到人民生活质量不断提高和中华民族子孙后代生存发展。目前，机动车尾气和噪声已成为大中城市的主要污染源，许多大中城市的大气污染正经历着由煤烟型向机动车尾气型的转化。2004年，世界卫生组织在关于预防道路交通伤害的报告中指出，“道路交通伤害是日益严重的公共卫生问题，主要影响弱势的道路使用者，包括贫困人群”，“道路交通伤害给中等收入和低收入国家造成的损失占其国民生产总值的1%至2%”。汽车尾气对人的健康危害极大。欧洲国家研究表明，交通污染导致死亡占死亡总数的3%，是交通事故死亡人数的2倍，城市人口寿命平均缩短1.5年，交通污染带来的健康损失约占GDP的1.7%.另据研究，公共交通在高峰小时每人每公里排放的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物三项污染物，分别是小汽车的17.1%、6.1%、17.4%.必须优先发展公共交通，提高公共交通出行分担率，有效降低汽车尾气排放总量，减轻城市大气环境污染，改善城市生态环境。

　　三是集约节约用地的有效措施。土地是关系国计民生的重要战略资源，事关我国粮食安全和国家安全。国家确立了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，实行了最严格的耕地保护制度。在我国土地资源十分紧缺的条件下，城市布局必须走集约型、紧凑型的发展路子，高度集中和紧凑布局的城市发展模式只有集约化的大运量交通模式才能支撑其发展。2005年底，我国城市人均道路面积10.93平方米，如果采用以小汽车为主的交通发展模式，对比国外城市人均道路面积15-20平方米，我们还需要大量占地修路。同时，每年需新增停车用地50平方公里。无论在资源条件还是在技术层面，靠不断地修建城市道路来满足日益增长的交通需求都是不可行的，这种发展模式在我国这样人多地少的国情下是不可持续的。必须以公共交通为导向，合理配置土地资源，引导城市发展模式转变，既是解决城市交通拥堵问题的有效措施，又是支撑城市紧凑发展的重要途径。

　　四是中国特色城镇化道路的应有内涵。中国的城镇化，必须走可持续的、集约式的发展道路，不断提高综合承载能力。城市健康发展，离不开公共交通的优先发展。目前我国每年新增城镇人口1300万左右，城市和城镇密集区对交通的需求增长迅速，特别是在小汽车快速增长的趋势下，城市空间扩张和城市功能集聚并存。实现城市紧凑发展并带动周边地区发展，需要建立区域公共交通体系，以满足城市和城市密集地区的随机性活动，这是其他交通方式不能替代的。2005年末，全国公共交通运营车辆31.09万辆，比2000年末增长了37.6%；乘客总量467.19亿人次，比2000年末增长了36.99%.相对于私人交通工具而言，公共交通照顾了大多数人的利益，让更多的人得到平等的交通出行权和道路等公共资源使用权，关系到群众利益和社会公平正义。我国城镇最低收入家庭人口约有3000万人，进城农民工约1.5亿人，这些群体收入低，住房支付能力有限，主要分布于城市边缘地区，公共交通是他们可以选择的主要机动性交通工具。大力发展城市公共交通，不仅是解决城市内部交通的需要，而且也是优化城市内部布局，推进中国特色城镇化发展的本质要求。

　　二、优先发展城市公共交通是时代赋予地方政府和各级建设部门的历史重任

　　国务院已经明确了优先发展公共交通的各项任务和要求。地方政府和各级建设部门要统一思想认识，切实转变职能，更加注重发展社会事业，更加注重解决民生问题，下大力气把这一关系到人民群众根本利益和国家长远发展战略的事情认真抓好、抓实，抓出成效。

　　第一，要发挥城市规划的指导和调控作用。城市总体规划是具有综合性、战略性、前瞻性的规划，是城市发展的基本依据，体现了公共政策的取向，决定着城市发展的方向。城市综合交通体系规划和城市公共交通专项规划是城市总体规划的重要组成部分，是指导公共交通发展的主要依据。按照国办发 [2005]46号文件的要求，应当编制和实施城市综合交通体系规划和公共交通专项规划。要坚持把城市公共交通作为城市交通的主体，在规划中予以落实。要坚持以公共交通为核心，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展模式。要坚持特大城市应当逐步建立以大运量快速交通为骨干，公共汽车、电车为主体，出租汽车等其他交通方式为补充的城市公共交通体系；大中城市应当逐步建立以公共汽电车为主体，出租汽车等其他交通方式为补充的城市公共交通系统。大城市和特大城市制订城市综合交通体系规划、城市公共交通专项规划，应当组织专项技术论证，审查后纳入城市总体规划，并按审批程序报批。实施城市黄线（城市基础设施用地的控制界线）管理制度是保证城市规划中公共交通优先的法律制度。要严格执行黄线管理制度，加强城市交通设施用地的规划管理，依法纠正和查处侵占公共交通设施及其建设用地的行为。省级建设部门要通过开展城乡规划效能监察和实施城市规划督察员制度，定期对城市交通规划的实施以及违反规划行为的处理情况进行监督检查。

　　第二，要制定和落实促进公共交通优先发展的经济政策。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，坚持公共财政配置的重点为全体人民提供均等化基本公共服务的方向。城市公共交通是城市政府应该提供的公共产品和公共服务。要按照国办发[2005]46号文件要求，将城市公共交通发展纳入公共财政体系，坚持以政府投入为主，统筹安排，重点扶持。一是加强城市公共交通设施建设的投入。城市政府要加强道路和轨道交通、综合换乘枢纽、场站等设施建设，对车辆和设施装备更新给予必要的资金和政策扶持。城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向公共交通倾斜。同时，要拓展多元化的投资渠道，鼓励社会资本，包括境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资。通过管理体制和经营机制的创新，进一步推进特许经营制度，逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。二是要完善市场经济条件下城市公共交通企业经营的政策性经济补偿机制。对政策性亏损给予适当补贴，对承担社会福利和完成政府指令性任务增加的支出，定期进行专项经济补偿。

　　第三，要积极稳妥推进城市公共交通行业改革。城市公共交通属于社会公益性行业。城市公共交通行业改革，不应当是政府甩包袱、卸责任，而是通过引入市场机制，改进政府城市公共交通管理方式，转变企业经营方式、降低成本、提高效益，促进城市公共交通设施的发展和服务水平提高，为群众提供品种更丰富、质量更高的出行服务。近年来，各地就城市公共交通行业的改革做了有益探索，取得了一些成功的经验。但是应该看到，一些地方对公共交通的性质认识存在差距，出现了“将公交线路一卖了之、放任不管”、“线路经营权私下倒卖”、“挂靠经营、个人承包”等问题，这种状况必须尽快扭转。要防止片面追求经济收益，盲目拍卖出让公共交通线路和设施经营权，严禁将同一线路经营权重复授予不同经营者。要坚持国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的原则，政府要对骨干公共交通企业保持控股地位。要加强对企业社会责任、经营能力、服务经验的考核，防止将线路和车辆转卖或转包给个人，从而转嫁投资和经营风险，牟取暴利，引发群体性事件和恶性安全事故。要加强对公共交通企业经营和服务质量的监管，规范经营行为，依法查处非法营运、妨碍公共交通正常运行、危害公共交通安全等行为。要对经营恶化、管理混乱、安全隐患严重的企业依法查处。

　　第四，要切实抓好出租汽车的稳定工作。出租汽车是城市公共交通的组成部分。规范发展城市出租汽车是搞好城市基础设施建设，保障城市安全、有序运行的重要内容，是城市健康发展的重要条件和标志。要进一步落实出租汽车稳定工作省级政府责任制，特别是城市人民政府的责任，层层建立稳定工作责任制和信息机制，加强监督检查。城市公共交通主管部门要切实负起责任，会同有关部门落实国务院已确定的政策和措施。省（自治区）建设厅要在省（自治区）政府的统一领导下，比照国务院批准的中央出租汽车清理整顿部际联席会议的机制，牵头做好工作，明确责任人，加强对城市人民政府和有关部门的指导、监督，并负责向建设部及时提供信息。各地要继续按照建设部、监察部、国务院纠风办、交通部、财政部、国家发展改革委、公安部《关于规范出租汽车行业管理专项治理工作的实施意见》（建城[2006]107号）的要求，开展规范出租汽车行业管理专项治理工作，要严格清理经营权有偿出让、严格清理针对出租汽车的各项收费、集中开展打击非法运营专项整治行动、严格规范出租汽车企业经营行为。同时，要深入开展调查研究，探索建立有利于促进出租汽车行业长期稳定发展的管理体制和机制，确保出租车行业稳定健康发展。

　　第五，要进一步落实地方政府和各级建设部门的责任。城市人民政府要全面贯彻落实国办发[2005]46号文件和建城[2006]288号文件提出的各项政策措施，切实担负起优先发展城市公共交通的历史重任。要按照财政支持优先、土地配置优先、路权使用优先、科技投入优先的要求，结合当地实际，完善法制建设，制定配套措施和具体实施方案。在财政投入上向公共交通倾斜，加大扶持力度；按照《划拨用地目录》向公共交通设施建设提供土地使用权；按照合理分配、科学使用的原则，给城市公共交通以更多的道路使用权；按照科技创新的要求，加大科技投入，加快科技发展，向科技要管理和效益。要加快规划编制，明确总体目标，组织好各部门、社会各界力量，充分发挥专家的作用，营造公交优先发展的工作机制和社会氛围。建设部和省级建设行政主管部门要会同相关部门制定考核指标，加强定期检查、指导和监督，把各项工作落到实处。

　　三、充分发挥企业在实施优先发展公共交通战略中的作用

　　公共交通企业是实施优先发展公共交通、直接面向群众、体现实际效果的重要载体，要努力转变经营管理机制，牢固树立公共服务意识，不断提高企业自身发展能力和服务水平。

　　充分发挥骨干公共交通企业的作用。公共交通企业的公益事业属性，决定了国有控股的骨干企业在优先发展公共交通中的主体地位。要积极稳妥地推进公共交通企业改革。在保障公共利益和公共安全的前提下，积极引进市场机制，转变企业经营管理机制，建立现代企业制度和规范的法人治理结构，强化成本控制，提高资金利用效率，增强抗风险能力。要进一步转变观念，拓宽服务领域，树立品牌意识，注重通过提高服务质量赢得市场。要依靠现代科技，推进公共交通线路运营的信息化管理，加强对公共交通场站、车辆、设施、装备等的维护保养，为公众提供安全、方便、快捷的服务。要加强安全生产管理和服务质量监管，通过业务培训和安全教育，不断提高司乘人员的业务素质和安全意识，实现服务的标准化和规范化。骨干企业要通过深化改革和管理创新，不断增强行业内的影响力和带动力，切实发挥为社会公众提供优质服务的带头作用。

　　关心公共交通职工，维护公共交通队伍稳定。最近，培炎副总理批示，公交系统是城市交通的主力军，有关方面应当给予更多地关心和重视。要关怀他们的工作条件和生活情况，对一些困难职工要给予必要的帮助，对正面典型进行适当的宣传，赢得全社会的理解和尊重，维护公交队伍的稳定和社会正常的秩序。培炎副总理的批示充分体现了党中央、国务院对全国公共交通行业广大职工的关心和爱护。城市公共交通是城市的“大动脉”，也是城市生产生活的第一道工序，职工劳动强度大，工作时间长，工作环境差，司乘人员长年累月在公共交通线路上往返奔波，起早贪黑、不辞辛苦，顶酷暑，冒严寒，日复一日，年复一年，为城市的正常运转，为千百万人的工作、就业、生活、上学、就医、走亲访友等基本生活需求，默默无闻、任劳任怨、奉献终生，把党和政府的温暖送到千家万户，他们理应得到全社会的理解和尊重。在此，我代表建设部党组向来自一线参加今天会议的先进个人、先进标兵、优秀线路和优秀企业的代表表示亲切的慰问和崇高的敬意，并通过你们对全国公交职工致以亲切的问候！政府和企业要从生活上、精神上关爱公交职工，要从关乎公交职工切身利益的点滴小事做起，多为员工办实事、办好事。当前，要重点研究解决部分地区公共交通职工收入偏低的问题，指导公共交通企业逐步建立职工工资正常增长机制。要切实保障职工休息和休假的权益，保证司乘人员的身体健康，严防疲劳驾驶，使广大市民能乘上放心车、安全车、舒心车。要保证国家法律法规规定以及劳动合同和集体合同约定的各项劳动保护和福利待遇得到认真落实。要加强对先进集体和模范人物的宣传和学习，弘扬社会主义精神文明和高尚道德情操，形成正确的舆论导向和社会氛围。

　　积极发挥相关协会的作用。中国城市公共交通协会、中国出租汽车暨汽车租赁协会是公共交通企业、出租汽车企业的自律组织，要充分发挥这些协会在实施公共交通优先战略中的作用。协会要积极开展行业服务，不仅要加强公共交通企业之间的交流，反映公共交通企业的诉求，也要为企业提供同行业不同企业的业绩（如成本、价格、质量、环境等）的比较和评价信息，为企业的管理者提供相互学习和借鉴的机会，督促提高运营效率和服务质量。协会要发挥自身优势，研究公共交通行业改革与发展、开拓市场和推动行业精神文明建设等方面的经验，努力探索公共交通行业发展规律，提升公共交通行业总体服务水平和行业形象。协会要维护企业合法权益，更加关注职工和乘客的诉求，指导督促企业开展诚信服务。要重视推进行业的技术创新和技术进步，不断提升行业发展水平。

　　同志们，优先发展城市公共交通是党中央、国务院的战略决策，是一项光荣而艰巨的历史使命。优先发展公共交通的战略和经济政策已经确定，关键在于抓落实。建设部将继续加强与有关部门协作，积极推动公共交通法制建设，把优先发展公共交通纳入规范化、法制化轨道。让我们高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面贯彻落实科学发展观，认真落实党的十六届六中全会精神，统一思想，明确目标，把握政策，狠抓落实，大力推进公共交通优先发展战略，为缓解城市交通矛盾、改善人居环境，建设资源节约型、环境友好型社会，促进社会和谐做出积极的贡献。