1、土地使用权的出让方式

　　《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第13条第1款规定，“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。”《城市房地产管理法》第12条第1款规定，“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”国有土地使用权出让最基本的缔约方式是拍卖、招标、协议三种。两法关于土地使用权出让合同缔约方式之规定的最大不同在于：顺序上前者以协议为先；而后者则以拍卖为先。从有利于实现国有土地所有权人利益来看，招标、拍卖方式是竞争缔约方式，由国有土地所有者代表一方与相互竞争的多个需用地者之间进行，操作的透明度强，有助于实现对国家工作人员的监督，使竞争公开有序。保证国家土地所有权人经济利益的充分实现。由于招标“合理商价，择优而取”的原则尚有近于协议的弊病，因此在缔约方式的顺序上，宜采用拍卖、招标、协议的安排。

　　此外，实践中存在着政府定价的出让方式，即国有土地所有者代表根据基准地价，结合土地市场的供求状况，单方确定并公示土地的标定地价，出让国有土地使用权的方式。主要适用于划拨国有土地使用权、场地使用权转让和集体土地使用权转让须征用后再出让的情形。此方式简单、明了，既使土地使用权转让更具操作性，又使政府行为的透明度增加，从而有效地抑制交易中人为因素造成的不公平竞争，防止腐败及国有资产流失。因此建议，可以在土地使用权的出让方式中增加“政府定价”方式，其适用范围同于拍卖、招标方式。

　　对于商业、旅游、娱乐、豪华住宅等营利性用地，应该采取拍卖、招标的方式取得。但《城市房地产管理法》第12条第2款规定“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”其中，“有条件的”、 “没有条件的”规定为弹性条款，执行中随意性很大，为了约束国有土地所有者代表的行为，防止钱权交易，有效利用土地资源，应当对土地使用权的出让方式予以具体化。首先，“对土地使用者资格没有特别限制，一般单位或个人均可能有受让意向”或“对土地用途无特别限制及要求”的商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，必须采取拍卖方式出让国有土地使用权。

　　其次，“对土地用途有严格限制，仅少数单位或个人可能有受让意向”或“除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会公益条件” 的商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，必须采取招标方式出让国有土地使用权。第三，“对在拍卖、招标中只有一个应买人或者两个以下（含两个）投标人，而拍卖、招标文件中有特别说明有效”或“划拨国有土地使用权、场地使用权转让，集体土地使用权转让须征用后再出让，补办出让手续、补缴出让金”或“依法律、行政法规的规定”， 不能采取拍卖、招标方式取得国有土地使用权的商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，可以采取协议方式出让国有土地使用权，但基于《城市房地产管理法》第12条第3款有关出让金最低限额的规定，协议的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价，以有效限制因协议出让国有土地使用权而产生的出让金约定的任意性，从而确保国家的土地所有权利益。

　　根据《招标投标法》第28条规定，“……投标人少于3个的，招标人应当依照本法重新招标。”招标是当事人一方向数个相对人或不特定的人公布的订立合同的意思表示，因而投标人少于三人的，招标不得进行；同样的，拍卖是卖方以公开竞价方式在众多的买方中选定最高报价者并与之缔约，只有一个应买者时，拍卖自然无法实现。对一般客体而言，这些均属客观不能的情况，但土地使用权作为一种特殊客体，是否受此限制则不能一概而论，如事先在拍卖、招标文件中说明成交与否不受应买或投标人数的限制，并且一个应买人或两个以下（含两个）投标人的应买或投标价金不低于底价的，即可不受此限。

　　据调研了解，深圳市国土局在土地使用权的拍卖、招标中，一般以基准地价为底价，无论应买人或投标人多少，只要其应买或投标的价金不低于底价的，即可成交，从而在一定程度上提高了行政效率、降低了交易成本。此外，依《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条规定，划拨国有土地使用权转让、出租、抵押的，应当向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。因此，通过补交出让金而取得出让国有土地使用权的宜采双方协议的方式，但协议的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。