1953年和1958年，国家相继颁布了《国家建设征用土地办法》，但这个办法在当时的实践中并没有得到很好的贯彻和执行。从当时的历史情况看，由于国家正处于工业化建设的初期，国家建设征用集体土地的手续极不完善，存在大量无偿或基本无偿使用集体土地有情况。集体之间占用土地，特别是公社占用大队土地，公社、大队占用生产队土地，更是无偿调拨，严重破坏了中共中央政治局1959年4月上海会议纪要《关于人民公社的十八个问题》中确定的以生产队为基础、三级所有的人民公社根本制度。针对这种现象，1960年11月3日，中共中央又发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，指出“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度。”要求“坚决反对和彻底纠正一平二调的错误”，指出“一平二调的‘共产风’，严重破坏以生产队为基础的公社三级所有制，破坏农业生产力，必须坚决反对，彻底纠正”。凡是公社、县及县以上企业、事业单位平调生产队的土地及其他财务，“都必须认真清理、坚决退还”，“都必须在今年（1960年）内，至迟在明年春耕地以偿付清楚”。同时明确了“劳动、土地、耕畜、农具必须坚决实行‘四固定’，固定给生产小队使用，并且登记造册，任何人不得随便调用，……。”

　　1962年9月27日，中共中央第十次全体会议讨论通过了《农村人民公社工作条例修正草案》（后简称《六十条》），进一步明确了“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。”“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个不得占用，……。”确立并巩固了集体土地“三级所有，队为基础”制度格局。