说起以前行政许可的过多过滥，有一个重要的原因，即办理行政许可机关过多过乱。上至国家机关各部门，下至县、乡，一些各类组织，都在办理行政许可。老百姓搞不清楚办理许可的“门”有多少。说到底，行政许可是政府对经济生活和社会生活实施管理的一种手段，作为一项公权力，行政许可权原则上只能由行政机关行使。办理行政许可的机关过多会产生各种负作用。因而，不仅要正确设定，还应当严格限定办理机关。为此，行政许可法设置专章，规定了行政许可的实施机关。所谓行政许可的实施机关，规定的是哪些行政机关和组织有权办理行政许可。在规定行政许可的实施机关时，规定了一个办理许可的基本主体，同时做了两个补充规定。

　　一个基本主体是什么呢？行政许可法规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”这里讲的实施行政许可的是行政机关，但并不是所有的行政机关都可以办理行政许可。实施行政许可的行政机关，必须具备几个条件：

　　第一，必须是履行外部行政管理职能的行政机关，即代表国家对社会上的公民或者组织进行管理的机关，如公安、工商、海关、民政、税务机关等。还有一类行政机关是对政府的内部事务和人员进行管理的内部行政机关，如研究部门、人事部门、总务后勤部门等，没有对社会事务进行管理的权限和对外管理职能，因而也就不能办理行政许可事项。

　　第二，必须是依法取得行政许可明确授权的机关。我国的法律、法规在规定行政管理事项时，都相应规定负责管理的部门，如林业由林业部门管，土地由土地部门管，水利由水利部门管。具体到哪个行政机关享有哪项许可实施权，都要看法律、法规是如何授权的。

　　第三，必须在法定范围内实施，不得超越权限。下级不得行使上级机关的权力；不经批准，这个机关不能行使那个机关的权力。如卫生部门不能代行工商部门的职权，环境保护部门不能代行林业部门的职权。如果有必要相对集中部门之间的行政许可职权，要经过共同的上级批准。

　　除去基本主体之外，法律通过授权和委托，补充了两种办理行政许可的机关和组织。为什么要做授权和委托的规定呢？因为我们现实的行政机关办理行政许可受到两个限制。一是专业技术条件的限制。比如电梯的安全检验，锅炉的检验，需要有相应的检测设备。而我们政府有些设备条件不具备，这是第一个限制。再一个是人员编制的限制。法律越来越多，不能多一个许可制度，就增设一个机关，使行政机关和人员无限制地膨胀。为了既充分利用有效资源，又能把许可制度贯彻好，法律就做了两个补充。

　　第一个叫授权，授权是指通过法定程序将行政职权的一部分或全部，授予某个组织行使。行政许可法规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以办理许可。这里的组织指的是行政机关以外的组织，包括社会团体、事业单位，也包括其他一些组织。经过授权办理行政许可的组织，与行政机关具有同等的法律地位，它可以以自己的名义办理许可。如果发生纠纷，要打官司，承担责任，它可以以自己的名义承担法律责任。

　　第二个补充叫委托，委托是行政主体将其职权的一部分依法委托给其他行政部门行使。行政许可法规定：“行政机关在其法定职权范围内依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”我国烟草专卖法规定，凡是烟草生产、销售、零售，都是要经过许可的。那么厂家生产要经过许可，烟草零售点也需要许可，由谁来办理这个许可？从上到下都是烟草专卖局这个主体来办理，这是标准的做法。但是有一种情况，就是我们每个县并不都设烟草专卖局，县里的零售点，比如百货商店、杂货部、烟摊，谁授许可？于是，就搞了一个委托。烟草专卖法规定，省市的烟草专卖局，委托县里工商局来给这些零售点办理许可证。这是我们国家典型的行政许可委托。

　　为了适应我们国家的情况，实施行政许可就是一个基本主体和“两个补充”。除去这三种机关或组织外，别的机关、组织就不能够再办理许可了。